产能过剩状况的最新分析及对策(上)

本篇文章3658字，读完约9分钟

自2013年10月国务院发布《关于解决产能严重过剩矛盾的指导意见》以来的两年多时间里，产能过剩没有得到根本有效的治理。一些行业产能过剩甚至加剧，产能过剩的形势依然十分严峻。原因是，尽管产能过剩的处理侧重于供应方面，但产能过剩的情况与供应和需求都密切相关。

学者观察

胡痴

2016年2月5日，国务院“很少”发布两个文件:“关于解决钢铁行业产能过剩实现脱困发展的意见”和“关于解决煤炭行业产能过剩实现脱困发展的意见”。众所周知，产能过剩是近年来中国经济社会发展中的突出矛盾和问题之一。“十三五”开局之年，国务院再次下发《关于解决钢铁和煤炭行业产能过剩问题的意见》，首次提出煤炭行业产能过剩问题。这表明，经过“十一五”和“十二五”十年治理，产能过剩仍是新常态下中国经济转型升级和结构调整优化过程中不可治愈的“顽疾”。与以往相比，解决产能过剩问题更加紧迫。

中国管理产能过剩的历史经验

长期以来，中国经济的持续快速增长刺激了许多行业的大规模投资扩张。统计显示，自20世纪90年代以来，中国投资经历了三个明显的加速增长期，分别发生在1993年、2003年和2009年。根据国际货币基金组织的《世界经济展望》数据，2002年后，除了几年之外，中国的投资率超过了最终消费率，2013年达到48.9%，分别比金砖四国的印度和巴西高13.9%和29.7%，而发达国家的投资率一般在25%以内。持续的高强度投资必然导致产能增长超过需求消化能力，产能过剩不可避免。自20世纪90年代以来，中国经济一直受到产能过剩的困扰。中国制造业在1992-2002年和2008-2009年期间存在明显的产能过剩现象，平均产能利用率分别为69.6%和75.8%。自1998年以来，中国许多重要行业的平均产能利用率有一半以上时间都在70%至75%左右，且都处于严重产能过剩状态。国际货币基金组织发布的研究报告甚至认为中国的产能利用率只有60%。除了传统产业，一些战略性新兴产业也有剩余。例如，在光伏行业，短期内过度投资会导致严重的产能过剩。国家发改委前领导透露，2013年多晶硅、光伏电池和风力发电机的运行率分别为35%、57%和70%。

为了解决产能过剩问题，中国政府采取了许多对策，如产业政策、环境保护政策、财政和货币政策等。“铁本事件”成为当年压缩过剩产能的标志性事件。2005年11月，国务院常务会议将钢铁产能过剩作为调控的“目标”。2006年，国务院发布《关于加快产能过剩行业结构调整的通知》，加强信贷、土地、建设、环保和安全管理，严格控制新项目，重点调控行业投资增速。2007年后，中央经济工作会议几乎每年都把“解决产能过剩问题”列为下一年经济工作的重点。2009年9月，国家发展和改革委员会(NDRC)等10个部门联合宣布，原则上国家有关部门不再批准钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风力发电设备等产能过剩行业的产能扩大项目。

“十二五”以来，抑制产能过剩成为国家宏观调控的重要内容之一。2012年，中国共发布了19个工业部门淘汰落后产能的计划。2013年10月，国务院发布了《关于解决产能严重过剩矛盾的指导意见》(以下简称《指导意见》)，指出解决产能严重过剩矛盾是当前和今后推进产业结构调整的重点，提出了五年努力在解决产能严重过剩矛盾方面取得重要进展的目标。《指导意见》是十二五期间出台的解决产能过剩的最重要政策。到目前为止，虽然“十二五”时期已经结束，但《指导意见》仍处于实施的中期阶段。为继续有效化解产能过剩，有必要深入分析和把握产能过剩的现状及相关政策的实施效果。

由于中国尚未正式披露产能利用率的最新数据，政府历年来的工作报告以及此次发布的钢铁和煤炭行业解决产能过剩的意见都没有对产能过剩的现状进行评估，因此关于产能利用率的零散数据只能通过国家相关部门(如国家发展和改革委员会、工业和信息化部、统计局)的报告和新闻报道进行对比分析。就数据相对详细的钢铁行业而言，产能利用率在2013年有所提高，但在2014年和2015年有所下降，甚至低于2012年的水平。因此，仅从钢铁行业来看，2015年底的产能过剩情况可能略高于2012年底的水平。2016年2月，国务院优先考虑钢铁行业，出台《关于解决钢铁行业产能过剩实现脱困发展的意见》是合理的。

其他机构发布的报告中披露的数据也从不同角度反映了工业行业产能过剩的状况。

1.中国欧盟商会:“中国的产能过剩:如何阻碍党的改革进程”

2016年2月，中国欧盟商会发布报告称，在对粗钢、电解铝、水泥、炼油、玻璃、纸和纸板、化工和造船等八个行业进行研究后，发现前六个行业的工厂运营率低于2009年全球金融危机后的水平，由此也可以推断出这六个行业的产能利用率。报告称，如果不能有效解决，产能过剩将严重阻碍中国的经济改革进程。中国欧盟商会警告称，中国严重的产能过剩可能加剧贸易紧张，也可能导致中国企业背负大量债务，导致就业岗位流失。中国央行去年12月进行的研究还发现，江苏省工业产能利用率也出现了类似的下降。

2.中国企业家调查系统:《2015年中国企业经营者问卷跟踪调查报告》

近年来，中国企业家调查系统陆续发布了产能过剩的调查数据。2013-2014年调查的19个主要制造业产能过剩仍然非常严重:2013年和2014年，这19个主要行业的平均产能利用率分别为72.0%和72.2%，均低于75%。中国企业家调查系统还持续跟踪和调查企业家对产能过剩的看法。最新的《2015年中国企业经营者问卷跟踪调查报告》得出结论，企业经营者认为产能过剩问题更加突出，设备利用率仍在下降。

根据调查结果，16.1%的经营者认为该行业产能过剩“非常严重”，58.6%的经营者认为“相对严重”。与2014年相比，两者的总比例增加了0.7个百分点，是近四年来的最高值。从2012年到2015年，选择“非常严重”项目的经营者比例呈上升趋势。

调查还显示，从不同行业来看，采矿业和制造业如纺织、服装、造纸、化工、化纤、非金属制品、钢铁、有色金属、金属制品、通用设备、汽车、电机、电子设备等。产能过剩问题突出，80%以上的产能过剩企业“严重”或“非常严重”；电力、热力、燃气和水生产供应、信息传输软件和信息技术服务、租赁和商务服务、仪器仪表制造业等行业相对较好，约有一半的经营者认为基本没有产能过剩。

设备利用率也能反映产能过剩的严重程度。调查结果显示，2015年，58.6%的经营者认为设备利用率为“75%及以下”，29.9%的经营者认为设备利用率为“75%-90%，11.5%的经营者认为设备利用率为“90%以上”。企业整体平均设备利用率为67.8%，其中制造企业平均设备利用率为66.6%，与2011年相比。这一结果基本证实了欧盟商会在中国的上述调查结论。

从以上数据可以看出，自2013年10月《指导意见》发布以来的两年多时间里，产能过剩没有得到根本有效的治理，部分行业产能过剩甚至加剧，产能过剩形势依然十分严峻。中国欧盟商会主席伍德克(Woodk)表示:“过去10年，中国没有按计划解决产能过剩问题，这使情况变得更糟。”原因是，尽管产能过剩的处理侧重于供应方面，但产能过剩的情况与供应和需求都密切相关。

从供应的角度来看，中国的现实是过剩产能每年都在被压缩。以钢铁行业为例，根据工业和信息化部发布的数据，2010年至2014年，中国淘汰落后炼铁产能1.2135亿吨，淘汰炼钢产能9287万吨。根据2016年政府工作报告发布的数据，近三年来，淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨，淘汰水泥2.3亿吨，淘汰平板玻璃7600多万箱，淘汰电解铝100多万吨。同时，虽然投资增长率有所下降，但仍在马来西亚新项目中，新增产能甚至超过压缩产能，抵消了压缩产能的影响。根据中国钢铁协会发布的数据，2014年，中国淘汰了约3000万吨炼铁产能，增加了3000万吨炼铁产能。虽然与2013年相比下降了36.2%，与2012年相比下降了一半以上，但新增炼铁产能与淘汰炼铁产能基本持平，全国实际总炼铁产能与上年相比基本保持不变。

就需求而言，自“十二五”以来，中国经济增速一直在放缓，从2011年的9.3%降至2015年的6.9%。经济衰退导致总需求下降，导致相对产能过剩的局面没有改善，同时生产能力受到压缩。以煤炭行业为例，随着经济低迷、能源结构转型和新能源消费增加，2012年以来，中国煤炭行业已进入寒冬，甚至出现了“量价双降”的悲剧场景。2014年，煤炭消费以前所未有的方式开始下降。2014年和2015年，煤炭消费量分别为28.12亿吨和27.52亿吨，分别下降2.9%和3.7%，煤炭企业全行业亏损。根据国家统计局的数据，截至2015年底，全社会已经储存了超过3亿吨的煤炭达48个月。然而，国内煤矿现有产能约为40亿吨，在建规模为11亿吨。中国煤炭产能过剩问题十分突出。

(作者是国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员)

来源：安莎通讯社