完善国有企业常态化反腐机制

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当前国有企业的反腐机制在发挥重要作用的同时，也存在着明显的问题，即常态化反腐效果不佳。常态化反腐效果不佳的主要原因是国有企业反腐机制封闭。打破国有企业反腐败机制的封闭，提高国有企业反腐败的常态化效果，必须在推进股权多元化改革和加强董事会建设的基础上，加强社会监督。

鄢国观点

王怀玉

十八大以来，中央监察工作领导小组发现并查处了大量国有企业腐败案件，表明国有企业反腐败的常态化效果有待提高。通过对国有企业反腐败机制的分析，建议在推进股权多元化改革的基础上加强社会监督，加强董事会建设，以提高反腐败的有效性。社会监督是指除企业内外具体反腐部门以外的其他人的监督，即除纪委、SASAC、审计署、股东、高管、内部党委等部门以外的其他人的监督。

国有企业的反腐效果不好

我国国有企业的反腐败机制主要由外部制度和内部制度组成，是世界上比较完整的反腐败体系。外部反腐机制主要由纪委、国资委和审计署组成，内部反腐机制主要由企业党委(党组)和企业内部纪检监察部门组成。与西方国家相比，它增加了党的监督和管理，这相当于增加了一道防线。

然而，反腐败机制的常态化效果并不好。一方面，中央和地方纪委领导的外部反腐行动发现了大量腐败案件，清理了国有企业的蛀虫，提高了国有企业的健康水平。另一方面，大量腐败案件的集中查处也表明，国有企业反腐败机制的常态化效果有待提高。

根据中央纪律检查委员会的数据，国有企业的腐败表现出三个基本特征:第一，一些企业的“最高领导人”参与了此案，导致系统性腐败。一些国有企业资本雄厚，在行业中占据主导地位，拥有稀缺的市场资源，其头部成为社会投机者竞相追逐的目标。一旦“一号”“失守”，就很容易形成“窝案”。其次，作案手法是隐蔽的，非法行为是以合法的形式掩盖的。一些企业领导在对外合作、并购重组、招投标、投资入股、股权转让等生产经营活动中，通过合规程序进行利润转移，其行为极其隐蔽。第三，违法决策造成国有资产严重流失。有些企业不遵守“三大一大”的相关规定，或者只是走手续，相关责任人没有严格履行职责。

常态化反腐效果不佳的原因

除了需要进一步加强国有企业的公司治理外，常态化反腐效果不佳的主要原因是国有企业的反腐机制是封闭的。内部反腐机制由国有企业的特定人员组成，形成一个相对封闭的内部体系。封闭系统中的关键人员之间可能存在合谋，监管部门可能与问题人员存在私人关系，扭曲了反腐败机制的运行机制。由于系统封闭，这些失真很难及时发现和纠正。这是“窝案”普遍发生的一个重要原因。

外部反腐机制也将受到国有企业封闭制度的影响。当外部监管部门访问或考察企业时，如果企业内部闭环系统被扭曲，外部监管部门很难及时获得有效信息，从而影响监管效果。

仅仅通过改善这个闭环的内部系统，或者增加一个新的闭环系统来监督现有的闭环，是不可能解决归一化工作效应的问题的。只要是闭环，就容易产生内部畸变，不容易被发现和纠正，所以只能等待一次又一次的大动作处理。只有打破封闭的原因，公开工作的职责和流程，才能真正解决反腐败的常态化问题。

关闭有两个主要原因。首先，强制信息披露是不够的。无论是在企业层面还是在岗位层面，国内外国有企业的信息披露都相对滞后。根据国务院发展研究中心企业研究所的统计，截至2015年8月底，在111家中央企业中，94家中央企业的官方网站可以正常访问，17家中央企业的官方网站无法访问。在可以访问官方网站的94家央企中，年报披露率一直徘徊在10%左右，大多数央企没有披露年报。第二，缺乏社会监督。社会监督缺乏监督所需的信息，除了报告之外没有其他途径。举报人没有得到充分保护，在实践中经常遭到报复。

国际经验表明，通过加强社会监督，可以打破孤立，提高反腐败的常态化效果。中国国有企业的反腐败机制与发达国家有两个主要区别:一是反腐败机制的构成略有不同；第二，反腐败机制的常态化效果不同。从构成上看，我国对党组织的监督较为严格和系统，但社会监督明显弱于国外，常态化和反腐败的效果有待提高。党组织的监督是中国反腐机制在关键时刻能够发挥“再锤击”作用的根本保证，而相对薄弱的社会监督是中国常态化反腐效果不佳的重要原因。

社会监督本身是当前反腐机制发挥作用的重要因素。中央纪委检查的绝大多数线索来自举报，举报是社会监督的一种形式。强大的社会监督有助于进一步激活内部和外部反腐败机制。首先，它可以为反腐败机制提供更多的反腐败线索；第二，它将增加内部和外部反腐败机制的压力和动力。在中共中央、国务院2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，“社会监督”被单独列出，与“内部监督”和“外部监督”并列。

目前，社会监督形式单一，力量薄弱。报道是社会监督的主要方式，但仍存在信息来源不足、记者无保护、报道线索处理不当、社会监督方式单一等问题。

加强社会监督，提高国有企业反腐败常态化效果

要提高国有企业反腐败常态化效果，必须在推进股权多元化改革和加强董事会建设的基础上，加强社会监督。大多数国有企业都建立了董事会，建立了规范的组织结构和操作程序，但有些还没有完成“机制”建设。充分落实董事会权力，实行董事会“集体决策、个人负责”制度，可以避免重大问题的“第一指挥”决策，提高决策的审慎性，增强决策者的责任感。推进股权多元化可以强化企业制衡机制，防止企业腐败。股权多元化增加了股东的约束，避免了单一股东监督带来的风险。如果私人股东或员工持股，股东的监督无疑会大大改善。如果股权分散得当，改变董事会的构成，打破董事会由单一股东组成的模式，不仅有利于内部制衡，也有利于利益相关者的参与。

在推进股权多元化改革和加强董事会建设的基础上，应通过拓展社会监督的信息来源、丰富社会监督的方式和充分保障社会监督来加强社会监督，即完善国有企业信息披露机制、建立利益相关者诉讼机制和完善举报人保护制度。

(1)完善国有企业信息披露制度

国际经验表明，由于股东的特殊性，国有企业的信息披露比一般企业更为重要。持续、充分的信息披露机制是建立规范的反腐败机制的基础。没有持续有效的信息披露，反腐败机制难以发挥正常的监管作用，只能建立在体育调查和外部力量的基础上。

中国还没有建立一个有效和充分的信息披露制度。在实践中，政府部门对自己的信息披露有很强的选择性，企业一般只公布国有资产的汇总数据。企业本身在信息披露方面也有很强的选择性，公众根本无法真正了解企业的真实情况。

建议国有企业按照上市公司标准逐步实现信息披露。国有企业归国家所有，投资者是全国人民。它们是比上市公司更多的上市公司，它们的相关信息应该向全社会公开，并接受公众监督。此外，大量国有企业资产已经上市，按照上市公司准则进行信息披露也取得了一些经验。

(二)建立利益相关者诉讼机制

利益相关者诉讼意味着利益相关者可以对某些可能侵犯其自身利益的行为提起诉讼。从广义上讲，利益相关者是指除股东以外的与企业相关的所有各方，如银行、债权人、员工、消费者、供应商、社区、竞争对手等。经合组织国家高度重视国有企业与利益相关者之间的关系，认为承认国有企业与利益相关者之间的关系对于建立可持续的、财务健全的企业具有重要作用，国有企业还应充分实现法律或协议赋予利益相关者的权利。利益相关者诉讼是美国、欧洲、日本等发达国家，尤其是证券市场广泛采用的一种诉讼制度，是监督是否存在不当行为(包括贪污贿赂等)的重要手段。)在企业运营过程中。这些国家的公司法通常规定，如果董事在履行职责时有重大过失或恶意(违法或错误行为)，导致第三方(利益相关者)的损失，他应承担连带责任。

利益相关者的概念已被引入中国法律，但利益相关者的诉讼制度尚未建立。2002年1月7日，中国证监会和国家经贸委发布了《上市公司治理指引》，对“利益相关者”进行了规定。然而，《公司法》没有引入利益相关者条款，也没有赋予利益相关者对公司高管的不当行为提起诉讼的权利。

国有企业所有者缺位，代理问题中存在的道德风险和法律问题一直难以解决。利益相关者诉讼机制为密切监控企业相关人员的行为提供了合法权利和手段，在一定程度上对防止国有企业的各种不当行为(包括反腐败)具有积极意义。

建议我国借鉴美国、日本和欧洲的利益相关者诉讼机制，从诉讼主体资格和诉讼客体范围两个方面建立我国的利益相关者诉讼机制。

(3)完善举报人保护机制

国内外经验表明，报道是目前揭露不良行为最有效的方式。中央检查工作领导小组获得的大部分线索来自报告。美国、英国、韩国等国家都有专门的举报人保护法。在美国的证券相关立法中，特别要求雇员和第三方工作人员适用举报人保护制度。

我国对举报人的保护有一些规定，散见于《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼法》、《证券期货违法行为举报暂行规定》等法律和司法解释中。但是，这些规定在实践中存在两个问题:一是原则性强，缺乏相应的实施细则供各级执法机关和纪检监察机关参考。第二，注意惩罚性保护、缺乏预防性保护以及对举报人的保护不足。

建议我国借鉴美国、英国和韩国丰富而细致的举报人保护机制，建立合理的举报人保护机制，明确有效的救济程序，明确报复行为，完善我国的举报人保护机制。

(作者是国务院发展研究中心企业研究所研究员)

来源：安莎通讯社