财税改革是推进国家治理能力现代化的重要内容

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本轮财税体制改革是推进社会治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。它涉及政府部门内部预算管理关系的重构，以及政府与人大、政府与市场、政府与社会乃至政府内部关系的调整。仅仅依靠财政部门来推动改革是不现实的。

鄢国观点

张君伟

从增长的“新常态”看财税体制改革

中国已经开始从高速增长阶段向中高速增长阶段过渡，中高速经济增长将成为中国宏观经济运行的“新常态”。上述经济运行状况的变化对金融改革提出了一系列新的要求。

一是切实加强预算管理，大幅提高公共资金使用效率。随着经济增长率的下降，我国财政收入超高速增长的局面即将结束。同时，公共支出呈现持续快速增长趋势。收入增长缓慢和支出增长刚性并存，突然加大了财政收支平衡的压力。可行的解决办法是加强资金管理，充分挖掘内部潜力。

二是优化事权和支出责任分工，提高政府执行力。新世纪以来，我国政府在科技教育、公共卫生、社会保障、环境保护等领域的作用显著增强。这是深化社会主义市场经济体制改革的内在要求，也带来了合理划分事权和事权以提高政府整体效率的问题。“新常态”的到来也对政府履行职能提出了更高的要求。特别是在市场监管、环境执法、社会保障、公共服务等领域。为了充分调动“两个积极性”,提高政府效率，有必要理顺政府间的权责划分。

第三，要理顺分配关系，促进有利于科学发展的利益取向的形成。“新常态”的到来使得中国现行税制的缺陷更加突出。当务之急是加快形成利益导向，通过改善税制结构来鼓励资源节约和刺激绿色发展；形成利益导向，促进产业升级和经济结构优化；形成鼓励小微企业发展、激发全社会创新活力的利益导向；形成鼓励共享发展成果的利益分配导向，促进全面、协调、可持续发展。

最后，我们应该加强债务管理，促进可持续金融发展。政府债务的快速增长和不合理的债务期限结构使得一些地方政府的金融风险居高不下。今后一个时期，要从战略高度加强债务管理，为经济社会发展创造良好的外部环境。

与1994年分税制改革和2000年公共财政改革相比，这一轮财税体制改革有以下新特点:它是一场从社会治理体系和治理能力现代化高度布局的改革；是预算管理改革、税收制度优化、权责划分的协调改革；它与分税制改革和公共财政改革有着明显的继承和发展，是一项旨在发掘现有制度潜力的改革。

建立有效的改革和推进机制

要成功推进改革，必须把握以下几点:

1.成立财务委员会，加强对财税改革的领导

本轮财税体制改革是推进社会治理体系和治理能力现代化的重要内容，涉及政府部门内部预算管理关系的重构，以及政府与人大、政府与市场、政府与社会乃至政府内部关系的调整。仅仅依靠金融部门来推动改革是不现实的。新的财务管理系统的建立和有效运作需要在国家最高一级建立财务委员会。委员会可以由国务院领导同志担任组长，成员包括国务院领导同志、全国人大有关领导同志、国家发展改革委和财政部主要负责同志。该委员会主要负责最后确定改革实施计划；协调各部门的联合行动；评估改革的进展；协调和提高系统实施能力；确定不同社会领域预算支出的数额和比例。财务委员会设有办公室，主要负责信息收集、决策咨询、政策监督、情况反馈等工作。这是财务委员会的工作人员和助理。

2.更加重视人大的作用

目前，中国的社会多元化程度已经明显提高。面对一系列的社会“热点”，有不同的看法(甚至对立的看法)是正常的。谈到财税体制改革，必然会出现“百家争鸣”的局面。在这种背景下，如果我们沿袭传统的改革思路，单纯依靠政府来推动改革，必然会引来党和政府所有的反对声音，加大对改革的阻力。因此，在坚持党中央、国务院的领导作用(改革顶层设计)的同时，我们应该更加重视人大的作用。专家、学者和相关利益相关者通过人大平台参与改革方案的论证，人大代表审议并通过改革方案，有助于使改革方案更加平衡、全面和具有可操作性，有助于增强改革措施的合法性，提高政府行政的公信力和执行力。

3.抓重点，不放松，带动全局突破

本轮财税体制改革内容丰富，涉及面广。在实施中，严禁手拉手和“抓眉毛和胡子”。要着力推进社会治理体系和治理能力的现代化，突出重点和重点，抑制一些具有强大推动力的重点改革(如建立统一预算、中期预算管理、财务绩效管理、增值税改革、房产税改革、优化权责划分等)。)，从而带动整体改革的突破。

4.不仅要注意系统设计，还要注意能力建设

建立现代金融体系，不仅要有相对完善的法律法规作为保障，还要有相应的机构设置和人员配备作为支撑。目前，在相关部门的推动下，各项改革正在快速推进，许多深层次的问题也逐渐浮出水面。具体来说，预算披露对科学规范的项目预算编制提出了更高的要求，要求各支出部门在预算编制上投入更多的人力物力；加强预算监督要求各级人大加强常委会和预算监督助理等建设。这些问题都需要在深化改革的过程中逐步解决。

5.推进金融职能转变是改革成功的重要前提

财税体制改革必须首先由财税部门来实施。然而，任何管理关系的调整都是双向的，这就要求管理者和被管理者双方同时做出改变。就本轮预算改革而言，一方面，支出部门要落实新的预算管理规则，大力优化资金配置结构，努力提高资金使用效率，同时提高财务透明度，积极接受人大和舆论监督；另一方面，财政部门应加强指导、监督和检查，确保新的预算管理规则得到实施；同时，财政部门要把工作重点向宏观层面的预算收支预测和总量平衡推进，实施长远发展规划，完善基本预算管理制度。只有财务部门的职能转变到位，各支出部门的职能才能转变到位，新的财务管理体系才能真正建立起来。

选择改革切入点，有序推进改革

这一轮财税体制改革涉及面广，运行机制发生重大变化，利益调整深化。要想顺利、快速地推进各项改革，必须选择好起点，把握好改革顺序。

(1)预算改革

1.关于建立统一规范的全面预算

建立全面预算的前提和难点是决策层就“四个预算”的界限和相互关系达成一致。应以全国人大通过的《预算法(修正案)》为切入点，明确政府编制国有资本经营预算的法律责任，充分发挥决策人员和财政部门助手的作用，提出基本改革框架，经决策层讨论通过后实施。在不久的将来，财政部可以提出改革思路和基本思路，并明确改革的路线图和时间表；决策层讨论并通过改革计划和时间表；明确相关部门职责，建立相应机构，配备必要人员，开展相关工作(如制定规章制度)。中长期方面，要引入中长期分析视角，明确国有资本经营预算向公共预算和社会保障基金预算的分配规则；国有资本经营预算补充公共预算，社保基金预算工作规范化、制度化；考虑到资金收入的特殊属性，应建立土地出让金收入与经济适用房建设和运营挂钩的机制。

2.盘活资金存量，优化财政支出结构

优化财政支出结构主要包括两个层面。第一，政府决策层负责将年度预算支出更多地用于公共服务和改善民生；第二，各支出部门负责分配更多有限的资金，以履行法定职责，执行重大政策，并使用社会效益最突出的项目和环节。

优化财政支出结构的出发点是系统的政策评价和项目绩效评价，其技术手段是中期支出规划和预算绩效管理。在时间安排上，近期可以开展“清理挂靠支出”专项行动，取消挂靠支出项目，扩大空盘活存量的空间；推进中期支出计划改革，各部门应从重大政策和重大项目入手，编制中期支出计划，减少预算支出的随意性。从中期和长期来看，我们应该促进从中期支出规划向中期支出管理的过渡。

目前，我国围绕预算绩效管理进行了大量的探索，积累了丰富的经验，但进展并不令人满意。主要原因是预算管理改革与行政管理改革不同步，工作重点放在后评价上，导致了财政部门专门推动改革的被动局面。应以提高政府效率为共同要求，以预算编制阶段的绩效评估为切入点，吸收人大、审计、纪检、媒体等力量参与，激活绩效预算改革。在不久的将来，预算绩效管理可以向前推进。在预算“审查”阶段，专家、人大代表、审计代表、纪检代表参与，努力推进预算编制科学化、精细化，提高预算法制化、规范化水平。从中期和长期来看，应加强事后绩效评估的作用。以绩效评估为切入点，优化资本配置结构，促进政府职能向法定职责的集中，有效解决“守法难”、“守信难”的问题。

3.加强预算监督，规范预算执行

加强预算监督的重点是提高预算编制、执行和管理的法制化和规范化。切入点是提高财务透明度。为了提高财务透明度，最近工作的重点应该是扩大范围。各级政府和部门要公开预算，党委、CPPCC人大、法院检察院也要公开预算。同时，要在预算公开中增加解释各部门职责和重大政策的内容。应深化中期工作的重点。我们要注重信息披露的细节，信息披露要注重加强外部监管和防范金融风险。

解决NPC监管“能力不足”的问题是加强NPC监管的前提。近期可以通过创新工作机制，着力提高NPC的监管效果。具体来说，如:加大听证、质询和质询的力度；运用外部智慧(相关领域的专家和老同志)提高NPC工作质量。中长期来看，应推进制度创新，包括:县级以上人大常委会普遍设立预算工作委员会，推进人大常委会组成人员专职化工作，探索乡镇人大工作机制创新。

(二)税制改革

涉及利益关系重大调整的增值税、消费税、个人所得税和房产税改革，必须考虑相关方的承受能力。因此，在坚持党中央、国务院改革的主导地位的前提下，要充分发挥研究机构、专家学者的作用和人大作为利益表达和协商平台的作用。

在推进增值税改革的同时，应在近期稳步推进增值税的扩张，同时研究新的“分税制”改革方案。从中期来看，结合新一轮“分税制”改革，增值税税率将得到简化，增值税税负将是公平的。

在推进消费税改革的过程中，在不久的将来，一些生活必需品可以被排除在征收范围之外，同时对一些资源和能源产品征收消费税。中长期来看，我们将把消费税从生产型提升到批发零售型。

在个人所得税改革方面，近期要加强高收入群体和重点群体的税收管理；开始新的税收设计工作(如收集信息、理论研究等))；中长期来看，全国人民代表大会将审议和修改个人所得税法，并实施新的税收制度。

在房产税改革方面，近期要加快住房信息登记系统的建设，摸清住房分配的家庭背景。启动财产税的设计；加快保障性住房体系建设，稳定居民对商品住房价格的预期；中长期来看，全国人大审议通过了《房地产税制改革方案》和《房地产税法》，国务院和各省(政府和人民代表大会)颁布了《房地产税征收条例(办法)》，实施新的税制。

(3)优化政府权责划分

优化政府权力和支出责任，应以提高政府执行力为切入点，通过促进公共服务均等化和维护统一规范的市场秩序，加快政府职能转变。

在优化权力划分方面，近期，在实施国家战略和跨区域发展领域，中央政府的支出责任应适当增加；在养老、医疗、反垄断、维护公平竞争、食品药品安全、环境保护等领域。，我们将对当前的管理体系进行第三方评估，并明确努力方向，以改善这些领域的权力和支出责任划分。在中长期内，全国人民代表大会将作为一个实施行政管理体制改革的机会举行，这将导致权力和支出责任分工的优化。

在理顺中央与地方收入分配方面，应结合税制改革的进展进行新一轮的“分税制”改革。主要内容如下:在简化税制和公平税率的同时，增值税在中央政府和地方政府之间以75: 25的比例统一分配；消费税由中央税收改为地方税收；作为地方收入，财产税主要归基层地方所有；同时，征收零售税(以弥补增值税税率下降造成的收入损失)作为对当地收入的补充。

在完善转移支付制度方面，近期要清理、整合和规范专项转移支付项目，降低专项转移支付金额；建立专项转移支付的定期评估和退出机制；完善支出标准体系建设，提高一般转移支付的透明度和稳定性。中长期而言，应通过优化事权和支出责任的划分来优化转移支付结构。

(4)加强政府债务管理

我们应以全国人大通过预算法(修正案)为契机，完善机构设置，充实人员，迅速提高政府债务管理能力。近期应颁布地方政府债务管理条例，按照分类监管的思路，明确公共预算赤字和项目建设债务的债务管理办法。中长期来看，要形成直接融资和间接融资相结合的新融资模式，充分发挥市场机制对地方政府的约束作用。同时，建立了相对完善的债务风险预警机制和问责机制，显著提高了金融运行的稳定性和可持续性。

(作者是国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员)

来源：安莎通讯社