PPP亟须健全法治环境和信用机制

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推进ppp规范，创新政府与社会资本的合作机制，将有效激活社会资本，更好地提升市场在资源配置中的决定性作用。目前，ppp的发展还需要从制度、法治和顶层设计等方面做好规划，不断完善其法治环境和信用机制。

我们的记者王晶晶

“政府与社会资本合作是‘新经济常态’下促进经济可持续发展的重要手段。”这在《关于推进公共服务市场化改革的分类报告》中有所阐述。近日，中国发展研究基金会发布了《社会资本参与北京公共服务市场化改革研究报告》(以下简称《报告》)，并举行了专题研讨会。国务院发展研究中心、国家发展和改革委员会、财政部、交通部等部门的政府官员、专家学者认为，ppp在中国的发展能够有效激活社会资本，市场潜力巨大，仍需从制度、法治、顶层设计等方面进行规划。

报告显示，在实践中，公私伙伴关系项目的数量和投资额都在增加。其中，国家发展和改革委员会推动的ppp项目2529个，总投资约42443亿元；财政部共启动了233个ppp示范项目，总投资约8170亿元。目前，全国范围内ppp示范推广项目的总投资额已达4.95万亿元左右。

根据该报告的分析，公私伙伴关系项目的分布反映了需求方和供应方之间的高度匹配。从政府或社会资本的角度来看，交通、市政和水利项目是最热门的投资。财政部公布的第二批ppp示范项目名单显示，市政项目和水利项目在全国范围内所占比例最大，分别达到29%和24%；交通项目位居第二，占18%。

但是，目前在发展ppp的过程中，ppp项目存在着区域分布不均衡的现象，在城市化程度较高的城市，如上海、北京、天津，ppp项目的比例相对较小。然而，在该国其他地区，公私伙伴关系项目的比例与区域经济发展程度有很强的相关性。

激活社会资本ppp市场的潜力是巨大的

近年来，随着中国经济的快速发展，大部分投资领域都出现了产能过剩。此外，财政压力加大，税收增长放缓，私人资本一直处于弱势地位。通过推进ppp规范，创新政府与社会资本的合作机制，社会资本将得到有效激活，市场将在资源配置中发挥决定性作用。

从近年来促进我国ppp发展的角度来看，其顶层设计和制度保障正在加快和完善。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“推进公共资源配置市场化”、“推进政府购买服务”、“建立透明规范的城市建设投融资机制”，强调消除基础设施领域各种形式的行政垄断，允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施运营。

2015年5月，国家发改委还启动了80个鼓励社会资本参与建设和运营的示范项目，涵盖传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工和石化行业。此后，财政部、国家发展和改革委员会等职能部门集中发布了一系列关于ppp的指导性政策文件，财政部和国家税务总局也出台了鼓励ppp发展的税收优惠政策。

除了中央一级不断发布相关政策文件外，地方一级也发布了相关配套文件，以推动ppp的实施。自2014年11月以来，河南、江苏、河北、山东、湖南、四川等省也相继出台了具有较强可操作性的ppp政策文件。截至2015年10月，江苏、河南、青海、贵州、福建等省成立了省级财政下属的政府和社会资本合作中心。推广的公私伙伴关系项目侧重于轨道交通、医疗保健、供水、供暖、供气等

在政策和文件的支持下，在商业领域推广ppp模式应遵循哪些原则？对此，报告提出，首先，对于商业领域的项目建设，社会资本可以独立运作，使社会资本可以通过市场配置资源，政府不再直接投资，但在定价方面，政府监管应该加强。其次，政府与社会资本的合作可以通过政府授予的特许经营权的形式来实现。第三，采用bot(建设-运营-转移)和boot(建设-拥有-运营-转移)模式可以促进政府与社会资本的合作。不可忽视的是，政府应依法开放相关项目的建设和运营市场，做好后续监管和风险控制，建立合理的风险分担机制。

报告指出，风险分担直接关系到所有参与者的利益。建立合理的风险分担机制可以有效推动ppp模式的实施进程。关于风险分担的基本规则，报告认为，承担风险的程度与回报的大小相匹配；经营活动产生的风险由社会资本承担；法律风险、利率风险等超出社会资本控制范围的风险，由政府部门单独承担，或者由政府和社会资本平等协商分担。

Ppp需要一个良好的法治环境和信用机制

《国家发展和改革委员会关于政府与社会资本合作的指导意见》根据项目是否有收益以及收益能否完全覆盖其投资成本，将公共服务项目明确划分为三大领域，即运营领域、准运营领域和非运营领域。

根据报告分析，目前在不同领域推进ppp过程中仍存在以下共性问题:ppp法律法规体系不完善，ppp项目中仍存在“再融资-忽视管理”的问题，地方政府失信问题普遍存在，假冒ppp现象普遍存在，社会资本参与ppp还有许多其他障碍。

由于公私伙伴关系不同领域的属性不同，在不同领域推进公私伙伴关系的过程中，每个领域都存在一些个别问题或共同问题，在某个领域尤为突出。主要表现在以下几个方面:一些社会资本的收益率不在合理范围内；在准经营领域和非经营领域，存在着许多政府债务违约；准经营性和非经营性领域的ppp补偿机制不完善；准运营区和非运营区的Ppp项目缺乏公共监督。

针对上述问题，在推进公共服务领域市场化的总体建议中，报告指出，一是完善ppp立法，统一顶层设计，立足国内ppp法律体系现状，消除当前相互冲突的制度、政策和法规；推进ppp上位法立法，梳理不同部门之间的指导性文件和标准合同，形成“法律+政策+指南+标准合同”的法律框架。

其次，要改变地方政府“再融资——忽视管理”的行为，从不同领域ppp项目的特殊性出发，慎重选择项目。

第三，针对政府在ppp项目中的失信所带来的风险，建议建立地方政府的信用机制，并配套相应的奖惩机制，以降低政府在ppp项目中的信用风险。

最后，针对当前假冒ppp项目冒充ppp项目的问题，建议中央政府从示范案例管理入手，建立跟踪机制，加强假冒ppp项目的认定，确保ppp示范案例的示范。

此外，报告还指出，要完善ppp咨询市场，发展独立的ppp咨询企业，为ppp项目咨询业务设定一定的准入标准，同时，地方政府要打破对ppp中介机构的地方保护。但是，加强专业人员的培训和完善ppp绩效考核机制是不可忽视的。

关于推进不同领域公共服务市场化的建议，报告指出，要建立合理的风险分担机制，建立利润分享的动态调整机制，完善合理的投资回报机制。

来源：安莎通讯社