焦小平：PPP不仅仅是融资手段

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本报记者曹

“ppp不是华丽的婚礼，而是完美的终身婚姻。Ppp项目具有投资时间长、回报稳定、反经济周期强的特点。如果社会资本想获得巨额利润，就不应该进入ppp领域。如果遵守法律法规，将获得相对稳定的回报。此外，社会资本的社会责任感至关重要。”近日，财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平在e20环境平台主办的“2016(第14届)水产业战略论坛”上发表了题为《中国的公私合作改革》的演讲。

创新与发展“新引擎”

十八届三中全会以来，中国经济已经从高速发展向更加注重质量和效率的均衡发展和全面发展转变，从投资驱动向市场驱动和创新驱动转变。资本是工业的血液。在中国城市化进程中，如何创新和利用社会资本推动公共服务转型升级是当前创新发展的一大主题。

对此，焦小平指出，如何将政府意志与市场活力、政府发展规划与市场创新能力相结合，是未来发展中必须解决的问题。Ppp是政府与市场协调发展的连接器，是创新发展的转换器，是推进器和助推器。

按照焦小平的说法，购买力平价在中国不是一个新事物。20世纪90年代初，大量的bt和bot模式被应用于中国的水资源领域。在政府主导的投资驱动型增长模式中，ppp更被视为政府的市场化融资手段；2013年后，中国经济发展模式发生了巨大变化，国家治理现代化被提上更加重要的议事日程，发展动力逐渐从政府主导转向市场创新驱动；2015年新预算法的颁布，宣告了传统政府融资平台时代的终结。

“经济发展进入新常态，增速放缓、产能过剩是表象，根源在于发展的质量、结构和效率。如果我们继续走政府投资的老路，我们不仅无法实现可持续增长，还会带来资源配置的更大扭曲和浪费以及结构性失衡。如何带领经济走出新常态，是中国未来发展的一大命题。”焦小平认为，根本出路在于释放社会活力，转变发展势头，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

在这种背景下，我国的ppp改革正在逐步推进，那么现在如何正确理解ppp呢？

“如果ppp仍然被用作融资手段，这种理解是片面的。Ppp是一种市场化、社会化的公共服务供给管理方式，是创新发展的“新引擎”，应该赋予它新的内涵。”焦小平强调。

同时，ppp也是国家治理方式的一种变革。过去，政府是一个全面的政府，但现在它应该是一个有限的政府，一个法治的政府，一个高效的政府。政府和市场应该平等合作，做些不同的事情。此外，中国是一个新的转型发展中国家。ppp模式作为市场化的产物，不仅需要良好的市场环境，还需要行政、金融、投融资体制改革的配套。

“没有行政体制的改革，市场化的管理就无法进入和扭转。Ppp是一种有偿、长期、分阶段的社会资本投资回收业务。如何保证企业收回长期投资。在这次ppp改革中，ppp项目支付机制得到了扩展。除了用户付费之外，还增加了两种机制:政府付费和政府与用户的混合付费，在项目合同中将政府的钱包与政府的支出责任联系起来，因此财政体制改革必须跟上。对于投融资体制改革，市场可以进入，政府必须退出，政府的角色必须改变。”焦小平解释道。

从微观层面来看，ppp改革是政府公共服务管理模式的变革。它有五个特点:第一，公开竞争。也就是说，通过公开公平的竞争选择最有能力的社会资本。第二，把风险和收益联系起来，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。第三，全生命周期合作。也就是说，设计、施工、运行和维护作为一个整体进行了优化。第四，按业绩付酬。将项目回报机制与绩效联系起来。第五，公开和透明。

Ppp改革不能搞“一群蜜蜂”

关于如何规范和推进ppp改革，焦小平指出，首先是制度建设。主要来自三个层面。首先是法律层面，如预算法、政府采购法、公私合作法和特许经营条例。二是各种政策法规。三是操作执行层面的操作指南、合同指南和标准体系。

第二，制度建设。这次ppp改革是一次供应方的结构性改革，政府应该加大改革力度。与此同时，政府应转变职能，简化管理，下放权力，实行管控结合。在整体财务规划下，各部门通力合作，优化服务。财政部专门设立了ppp中心，大多数省市都成为了相应的ppp中心。“ppp是一项全面的改革，不可能搞得一窝蜂。”焦小平表示，财政部以2014年至2016年为示范期，采取示范项目战略，发挥教育、培训和就近指导的作用。我希望通过三年的实践，我们能够探索出一条可以复制、推广和扩大的ppp改革之路。当财政部在2014年发布第一批示范项目时，地方政府并不了解ppp，因此很难选择30个项目。当第二批示范项目在2015年进行筛选时，情况发生了很大变化。两批示范项目覆盖13个行业，共233个项目。其中，绿色和低碳项目占50%。约10%的水环境项目包括环境保护、污水处理、综合环境治理、生态保护和湿地保护。经过近三年的改革和推进，ppp作为一种以市场创新和市场力量为主体的公共产品供给模式，已经在社会各界形成共识，成为地方政府稳定增长、推进改革、造福民生的重要抓手。

然而，不可否认的是，公私伙伴关系改革仍存在一些挑战，包括政府观念转变不足、缺乏创新意识、需要提高公私伙伴关系的落地率以及私营企业参与度低。“此外，融资也是一个挑战。ppp融资尚未转向项目现金流，传统的资产负债融资仍是主流方式。建立ppp基金是政府支持ppp融资的一种方式。目前，地方政府积极设立ppp行业基金，财政部也设立了ppp融资支持基金，向所有社会资本开放。”焦小平说。

来源：安莎通讯社