环保部新设三司理顺监管 天地空气全都管起来

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在2014年两会上，时任环保部污染物排放总量控制司司长的刘承认，有一次他打车上班，出租车司机听说他要去环保部，觉得自己“像个官员”，一路数着他:“看看你今天都干了些什么！”

两年后，刘管理天空的责任更大了。2016年6月2日，环保部官方网站公布，环保部大气环境管理司司长刘当天向媒体通报，环保部发布了《2016年中国机动车环境管理年度报告》，公布了2015年全国机动车环境管理情况。这是刘首次以“环境保护部大气环境管理司司长”的身份出现在公众视野中。

无独有偶，2015年底，环境保护部另一位“重量级”主任、前污染防治司司长赵英敏被调任至环境保护部总工程师。《时代周刊》记者通过环保部官方网站了解到，赵英敏已经被提升为环保部党组成员、副部长。然而，在他离开污染防治部门的消息中，没有关于他继任者的任何信息。

2016年3月3日上午，“关于成立水利、燃气、土管部门及干部职务公告会议”的照片及董事名单在网上传播。下午，“真相”出来了。环境保护部宣布将进行机构调整，取消污染物排放总量控制司和污染防治司(以下分别称为“污染防治司”和“总量司”)。传闻已久的“三个部门”，即水、大气和土壤，最终浮出水面并正式取代了它们。

6月13日，环境保护部在《中国环境报》上发表了一条消息，通报了“三司”的设立和运作情况。在回应《时代周刊》记者的采访要求时，环境保护部表示，目前政府允许发布的所有信息都在这份通知中。

据了解，除任命刘为大气环境管理司司长外，任命原环境保护部污染防治司副司长李磊为水环境管理司副司长，主持水环境管理司工作；原环境保护部自然生态保护司副司长邱琦雯担任土壤环境管理司副司长，主持土壤环境管理司工作。据来文方称，这三个级别的任命是基于"暂时不提升"的考虑。

“中国的机构改革注重向上和向下的影响。当地环境保护部门不久将对这三个部门的设置作出相应的调整。”国务院发展研究中心环境政策研究室副主任陈对《时代周刊》记者说。陈认为，这种制度调整最突出的优点是按要素监督全过程。在接受《时代周刊》采访时，他总是强调“理顺”这个词。“过去，一些监管职能分散在不同部门，监管过程本身存在一些不协调之处，政策工具缺乏顶层设计。三个部门的设立，可以使“事前、事中、事后”监督的全过程合理化，部门之间的分工更加合理。”

中山大学地球环境与地球资源研究中心主任周也认为，地方环保部门应尽快与环境保护部联系。他介绍说，以广东省环境保护厅为例，有水环境厅和大气环境厅，但没有土壤环境厅。

一位不愿透露姓名的前环境保护部官员在接受《时代周刊》记者采访时表示，“这三个部门的设立在管理上更科学、更有针对性，也有利于国际一体化。”但与此同时，他也认为:“机构改革的成败取决于工作的成效。”

姗姗来迟的“回归”

这位前环境保护部官员表示，“三个部门”的成立是一种回归。他在环境保护部工作了30多年，见证了中国环境保护机制的变化。

环境保护部的前身是1973年成立的国务院环境保护领导小组。当时的领导班子规格很高，先是俞秋骊，后来是顾牧，都是国务院副总理。然而，领导小组下设的办公室是局级的，这位前官员透露，当时只设立了几个办公室。

1983年，中国最高环保部门成为城乡建设和环境保护部下属的一个局，下设30个部门。他告诉《泰晤士周刊》记者，那些参与污染物处理的人是根据元素分类的，“水、土壤、危险化学品等。”。这种组织是参照当时美国的环境保护部成立的。

然而，按要素划分机构的做法没有继续下去。1988年，随着机构改革，国家环境保护局成立，成为一个副部级机构。“虽然级别高，但部门少。30多个名额已经减少到10个部门。”其中，水和大气部门被合并为污染防治部门。此外，自“十一五”以来，已有两个具有约束力的环境保护指标，在“十二五”期间，这一数字已改为4个。“在这个时候，越来越多的人关注总量。如果污染防治部门不能管理，将设立总量控制部门。”这位前环境保护部官员告诉《时代周刊》记者。

环境保护部前官员认为，放弃按污染要素划分机构的主要原因是部门合并的压力。“从30个师到10个师，它必须被削减。当时更多考虑的是与相关部门的对口单位，如金融、发展改革、科技、政策法规、宣传教育等相应机构。它必须在那里，其他部门只能合并。”另一方面，“当时对要素管理的意义还缺乏认识。”事实上，外国总是被各种因素所分割，并且已经被探索了几十年。”

根据环境保护部的报告，环境保护部机构调整的原因是:“根据环境因素设置水、气、土三个部门，主要目的是围绕提高环境质量的总体目标，以水、气、土质量要求明确的环境媒体管理为核心业务，理顺内部职责和业务关系，提高工作效率，更好地履行环境保护的各项管理职能。”这位前官员认为，这是向“旧方式”的回归。

这位前官员举了一个例子:“以前的总量控制部集中在四个指标上，其中二氧化硫和氮氧化物是大气的，也就是说，以前的污染防治部控制了大气，但不能控制这两个指标。这就把管理层分开了。”

环保人士赵亮也一直关注着环境保护部的机构调整。他认为，这是一个重要的进展:“三个司的设立，将有助于明确环境质量管理职能部门的职责分工，适应新形势下环境治理的要求，不仅水、气、土三个十条的落实，也为环保部门的改革奠定了基础。”

总金额部取消:“人们(报价603883，购买)应该看到环境质量的改善。”

“总司的成立，现在看来肯定是不成功的。人们的想法是，你总是声称污染物总量在下降，但我们的个人经验是，环境质量在下降。”上述环境保护部官员告诉《时代周刊》记者，不仅公众，一些领导人也有同样的疑虑。这是取消总额分割的起点。

“总量减排是自说自话，总量部门制定自己的目标。如果达不到，就只有你说了算，这就产生了一些内部意见。”陈对说道。

在此之前，总量控制是中国环境保护的一个重要起点。总量控制制度早在1988年就提出了，并一直实施到1996年。由于“十五”污染减排目标没有完成，“十一五”期间，二氧化硫和化学需氧量首次被纳入约束性目标，环保总局与各地签订了责任书，启动了地方政府高度重视总量控制、环境保护体系全力以赴的减排进程。

“大家都明白，质量改进的基础和前提必须是总量的减少。”陈并没有完全否定总量控制的意义。“要从根本上改善环境质量，污染物总量应减少60%以上。至少再过20年。总量减排仍是未来20年中国环境治理的主线。”

根据环境保护部今年确定的思路，未来的环境管理应体现抓质量、抓总量的原则:质量改进是硬性要求的红线，不能碰；总量减排是底线和最基本的要求。总量减排考核必须服从质量改进考核。质量改进和总量减排任务尚未完成的，将依法严格问责；如果质量有所提高但总量没有完成，将尊重地方协调减排，从全国总量指标进行调整，严格执行考核办法。

陈告诉《泰晤士报》记者，根据目前的“十三五”规划，环保四项指标仍作为总量控制指标，但分解落实的方法肯定会改变:过去各省总量指标不同，差异相当大。最新的方案可分为4-5个区域，每个区域都有一个减排目标。考虑的是，每个地区都有不同的减排潜力和发展阶段。他认为完全控制仍然是一个重要的起点。

前环境保护部官员表示，总量控制的最大问题是“一刀切”:“空气污染清单上有两三百种污染物，只有四种受总量控制，其他污染物被忽略。现在强调改善环境质量，强调要素治理，就是要解决这个问题。”

精细化监管是取消总量部门、强调质量改进的应有之义。在今年全国人大环境保护部的新闻发布会上，环境保护部部长陈吉宁在回答记者提问时说，此次改革的主要目的是加强以“提高环境质量”为核心的环境保护工作。他说，水、土壤和大气是三种有明确质量要求的环境介质。以它们为环境保护部的核心业务部门，将进一步强化环境保护部的工作目标，即围绕空气、水、土壤环境质量的改善和提高进行业务梳理，强化工作要求，提高工作质量。

赵亮认为，根据环境因素建立“三个分区”，至少可以提高公众参与环境监测的程度。“公众可以直接找到具体的部门来处理未来的具体问题，避免到处乱踢皮球。例如，秸秆焚烧是一种非点源污染，它可以反映到大气非点源。”公众参与也是提高人们对环境质量认识的重要途径。

离终点很远

陈认为，设立第三师不能解决一切问题，“不是终点”。

一些环保业内人士向《时代周刊》记者透露，第三部门的设立并没有带来编制的增加。环境保护部的成立仍然是311。根据《21世纪经济报道》，水环境管理司有20名工作人员，大气环境管理司有19名，土壤环境管理司有14名。相比之下，美国环境保护署的总人数为17，106人，大气与辐射办公室有1，400名公务员。"环境保护部的职员人数在世界上是相当少的."此人评论道。人数少一直是阻碍环境保护部提高其监测能力的一个重要因素。

要求匿名的人士透露，近年来，环境保护部一直在向中央政府申请增加人手。“但目前的情况是，公务员编制只是减少，即使增加一个编制，也很难突破。”

僵局依然存在，但环保需要更多专业人士参与是不可逆转的趋势。据《南方周末》报道，2015年，常州市环保局新成立了水利部、大气部和土壤部。2016年3月10日，常州市环保局相关人员透露，市编办已同意增加人员编制，正在安排人员到位。

另一方面，陈认为，在“三个师”成立后的短时间内，很难打通“会前会后”的所有环节。“水、土、气三个部门就像坐在办公室里发号施令的白领。当它们落地时，环境监测仍移交给监测系统，而执法则移交给监测系统中的人。他们只负责业务指导。还有标准、罚款和排污许可证的发放，所有这些都需要协调。”他认为，外界不应该过度解读“三个司”的设立，“只有环境保护部的三个司”。他们不能靠自己解决所有的问题。”

建立三个部门离环保体制改革的终点还很远。正如陈吉宁在回答记者提问时所说，这项工作涉及的问题非常广泛，不仅是两个部门改为三个部门的问题，还涉及一些流程的重构以及与其他改革的衔接，如与环评制度改革的衔接。不过，赵亮认为，马上可以看到的是，“三司”的工作效率与以前的“两司”时代相比发生了变化:“三司已经细分为职能明确的处室，工作效率可能会比以前更高。”

据《中国青年报》报道，在2014年两会期间，刘蒋冰在民用建筑行业的小组讨论中作出了保证:“在过去的五年里，大家可以放心，空的天然气将会明显改善，主任敢说有事实保证。”

"任何机构或机制的调整都不会在一夜之间发生."陈在接受《时代周刊》记者采访时表示，“这种分化的效果还有待观察，所以要有耐心。”

来源：安莎通讯社