规范环评公众参与需关注哪些问题?

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张江东东

最近，在市民的反对下，山东省龙口市政府发表声明，停止玉龙石化工业基地的环境影响评价和示范工作。继宁波、昆明和茂名之后，这是另一个遭到公众反对并面临垮台的石化项目。近年来，突发性环境污染事件时有发生，公共环境利益经常受到侵害。事件发生后，人们首先检查环评审批是否合法，然后总是问公众参与是否有缺陷。

公众参与是环评审批的法律前置环节，只有环境保护审批在建设项目落地前的所有准入审核中建立了公众参与制度。这是公众向决策者表达意见和参与政府决策的唯一途径。遗憾的是，在实际工作中，公众参与往往流于形式，技术规范的缺失导致公众参与混乱，主要表现在信息披露不充分、舆论征集不完整、沟通不畅、制约机制不健全等方面。最近，江苏省吴江一个变电站项目的环境评估批准文件被江苏省高级法院裁定为非法。原因是环境评价阶段公众参与存在明显缺陷。

标准化公众参与的缺失不仅使调查结论缺乏准确性、真实性和有效性，而且导致邻里回避效应。许多复杂的社会矛盾和利益诉求通过公众参与渠道得以宣泄和爆发。从表面上看，公众意见在政府决策中起着决定性的作用。事实上，“一有风吹草动就停”的现象不仅不符合科学的决策理念，而且极大地损害了政府的公信力。规范公众参与环境影响评价，合理利用公众参与的结果，是环境影响评价制度改革的重要内容。

首先，充分的信息披露是公众参与的前提。

大多数人缺乏相关的知识背景，习惯于根据自己的信息主观判断项目的环境影响。例如，近年来，px项目被视为洪水和野兽，因为许多人认为石化项目意味着巨大的环境风险；另一个例子是焚烧项目在很多地方看不到，因为很多人担心二恶英会致癌和致畸。一方面，根据公众意见来判断项目是否应该实施显然是不科学的；另一方面，在某种程度上，公众参与的意见可能确实成为项目能否成功的决定性因素。在此次龙口事件中，市民在提案中写道:“政府对该项目的公开信息不够充分，使我们无法对项目本身有更深入的了解。”

无论哪种调查，为了达到预期的结果，充分披露环境信息应该是前提。在美国环境影响评价实践中，政府信息公开包括公告、初步决策公告、环境影响评价报告公告和决策记录公告。在整个工程建设中，信息披露的每个环节都有相关的法律法规。持续的信息披露保证了公众意见的质量，充分保障了公众的知情权。相比之下，我国环境影响评价阶段公众参与的信息披露仅限于环境影响评价报告，公众干预时间相对较晚，因此在短时间内要求公众做出判断是不可避免的。对于公众关注度高、环境影响敏感的建设项目，建设单位可提前规划信息披露，并通过广播、电视、报纸等多种媒体宣传行业知识和当前的治理水平。环境管理部门也应在和平时期做出更多努力，普及环境法律法规，并披露区域环境质量、现有环境容量等信息。

其次，正确的目标定位是公众参与的重要原则。

公众参与环评阶段的出发点应该是收集与项目建设相关的环境问题，然后进行详细的总结和分析，并从技术和管理层面进行充分论证，提出切实有效的解决方案，及时反馈和披露信息。应鼓励公众对项目建设可能产生的影响和潜在的污染危害提出各种担忧和疑虑，建设单位应及时给予反馈并做出相应承诺。在实践中，经常发现建设项目因不能解决就业问题而遭到公众的强烈抵制，拆迁补偿也不能满足公众的心理期望。调查结果不仅持有负面意见，更糟糕的是，公众自发组织力量阻止工程开工。如果调查单位不能科学地识别公众的需求，并将这种调查意见纳入调查结论，将不可避免地带来行政效率低下和管理恶化的后果。

由此可见，在公众参与环境影响评价中，正确的目标定位是非常重要的。调查单位应当正确引导公众就建设项目的环境影响发表意见。当然，也有一些人在调查过程中表达了他们对环境的个人感受，比如黑臭的河水，频繁的烟雾和刺鼻的气味。调查单位应如实向环保部门报告，以便处理。环境影响评价中良好的公众参与是充分保障公众对环境的知情权、参与权和监督权的具体体现，也是政府推进政务公开和科学决策的有力手段，但不应将其视为决定项目建设与否的唯一决定性因素。

第三，完善的制度设计是公众参与的必要保障。

当前公众参与的方法缺乏可操作性和指导意义，制度设计和实施标准的缺乏使得公众参与的弊端凸显。避免缺点的关键在于系统设计。

首先，规范调查样本。公众参与的对象是直接或间接受建设项目影响的公众，应当与环境影响评价范围内的公众范围相一致，并对具体问题做出具体分析。例如，2013年，江苏王子造纸厂的大规模污水排放事件就是一个例子。污染范围不在周围居民，排放入海的污水对下游渔民影响较大，因此公众参与环评时应将下游渔民纳入调查样本。

二是规范调查方法。公众参与调查的方式应细化操作标准，如问卷的问题设置和语言表达，座谈会和论证会参与者的选择标准等，使调查结论更具说服力。对于环境影响隐蔽、缓慢的建设项目，应征求相关部门的意见。如果路桥项目的施工过程可能影响周围鸟类的栖息地，应征求林业部门对此类项目的意见。

三是规范反馈机制。公众提出的各种担忧和建议，都希望建设单位以平等的态度积极回应。缺乏及时的公众意见反馈会影响公众参与的积极性，并可能导致最终反对项目建设。例如，在安徽省芜湖市某水泥厂的环境影响评价中，公众对划定保护距离的依据反应迟缓，导致矛盾激化。之后，在环保部门的协调下，共同标定保护距离，最终解决了问题。

(本文摘自《中国环境报》，请联系本报付费)

来源：安莎通讯社