盐改方案起草人独家解读：盐改的市场化与四大目标

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日前，国务院发布了《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》(国发[2016]25号)，终于打破了僵局。目前，中国只有极少数地区仍保持垄断体制，按计划购销，盐业能否完全实现从“计划经济”到“市场经济”的大转变？盐业价格放开后，相关部门、经销商、盐业公司和消费者能否实现双赢？请关注这份关于盐业改革的专题报道。

这次“盐改”的核心是在坚持食盐专营制度的基础上，促进盐业市场化发展，实现盐资源的有效配置。

经过七轮规划，盐业改革终于尘埃落定，围绕盐业改革的博弈也随之出现。

《盐业体制改革方案》指出:“坚持食盐专营制度，推进供方结构改革。”这次“盐改”的核心是在坚持食盐专营制度的基础上，促进盐业市场化发展，实现盐资源的有效配置。

参与制定盐业改革方案的专家、北京大学教授张峥在接受《21世纪经济报道》采访时表示，盐业改革正逐步走向市场化。

一直倡导盐业反垄断的律师邹家来在接受《21世纪经济报道》采访时表示，与以前的垄断体制相比，这次改革迈出了一步，主要是解放了一直被束缚的盐业生产企业。然而，“盐改仍未完成”。

事实上，盐业改革的整体改革思路是从供方改革的角度解决盐业现存的结构性矛盾，如“供大于求”和供给不能满足市场多样化的消费需求。

在这次改革中，特许经营制度没有改变，但是盐的价格已经放开，外界担心将来盐的价格会继续上涨，很难获得改革的好处。

盐业改革的目的

盐业改革已经提出十多年了。自1996年以来，国家推动了盐业改革。到目前为止，已经提出了七套方案。随着第七个方案的公布和实施，市场化的第一步终于迈出了。

根据国务院推进盐业改革的指导思想，盐业改革是以保证食盐供应的质量和安全为核心，在坚持食盐专营制度的基础上推进供应方的体制改革，坚持依法治盐，创新管理方式，严格市场监管，建立公平竞争、适度监管的市场环境。

张峥说，当前盐业体制存在三个问题，必须推进盐业改革。首先是效率不高，整个行业的活力和资源配置没有释放出来。从生产企业的角度来看，优质优价并没有得到体现。二是利益不均，表现在原产地和销售地的关系上，行业内的利益需要进一步调整。三是缺乏活力，缺乏竞争机制，行业和地区之间封闭，市场分割。

这次改革要改变的问题是如何提高效率，如何协调利益，如何增强活力。

张峥说，盐业改革有四个目标:第一，更好地保证国家食盐供应的安全。无论如何改变，这是一个大前提。二是如何释放市场的活力。由于盐业体制，特许经营后，许多活力可能不会释放得更好。三是确保国家盐资源的安全有效配置。四是加强和改进，确保贫困地区碘缺乏病的预防。

盐业改革的最高呼声是改变现有的盐业垄断体制，从垄断走向市场化。但是，该方案中盐业的特许经营权并没有改变，这与外界的期望相差甚远。

盐改方案第二条明确指出:“加强盐的专业监管，完善盐专卖制度”。

“改革过程中最大的困难之一在于盐的质量和安全。如果完全释放，并且一步到位，那么在食品安全方面肯定存在隐患。”张正如说道。

根据盐业统计，包括工业用盐在内的年盐产量为9000万吨，但食盐消耗量约为1050万吨，其余8000万吨为工业用盐。如果提取钠成分，剩余的废渣含有大量的重金属，可能会非法流入市场冒充盐，存在巨大的隐患。

“如果把它做成小包装，流入市场，食品安全就会出现大问题。”张峥说，一个组织或单位应该首先对这个问题负责。

继续特许经营和价格市场化

“食盐加碘”加强了食盐垄断。1994年，国务院颁布了食盐强制加碘政策，奠定了食盐专营的雏形。1996年5月，国务院正式颁布了《食盐专营办法》，建立了食盐专营的专卖制度。

盐业改革始于2001年，但由于种种干扰，持续了15年，国家有关部委先后制定了6套规划。据梳理，有原经贸委盐业办公室、国家发展改革委盐业办公室、国家审计署、国家发展改革委经济体制与管理研究所、国家发展改革委经贸流通司制定的方案，由NDRC和MIIT共同制定。

2014年制定的第七个计划由国务院在这次盐业改革中公布。邹家来表示，与市场化的预期相比，该方案的特许经营制度保持不变，改革不彻底。

盐改方案明确指出:继续加强盐的专业监管，完善盐专卖制度。在制盐方面，将完善食盐定点生产制度，不再审批新的食盐定点生产企业，以保证企业数量只会减少。在食盐批发销售中，坚持批发专营制度，不再审批新的食盐批发企业，非食盐批发企业不得从事食盐批发。在盐业监管方面，保持现有专业化盐业监管体系不变，继续专业化。

特许经营权保持不变，改革是放开统一定价和市场价格。这项改革放开了食盐的出厂价、批发价和零售价，这些价格由企业根据生产和经营成本、食盐质量、市场供求等因素决定。

张峥说:这一方面保留了以前的食盐专营制度的有效性，但将逐步放开。市场的解释不同于盐业的解释。市场的解释相对简单。对盐业的解释是，他们还没有完全到位，市场化还需要一段时间。

"市场化后，盐业管理体制面临着如何建设的问题."张峥说，过去盐业由单一的盐业公司(盐业管理部门)管理，现在转变为多地区、多部门参与、以行业为主导的管理模式，管理更加严格。

食盐价格市场化了，外界担心食盐改革会导致食盐价格上涨。

张峥表示，食盐改革对市场的影响可能包括几个方面:第一，未来食盐价格可能会波动，因为价格会因质量不同、价格不同、品种不同而变化，市场会有所波动。它可能和我们的蔬菜和肉一样，当它不够时，价格就会上涨。

不过，他预测，短期内竞争会很激烈，价格只会下降，因为大家都在抢市场、削价、抢地盘，有些企业可能会被兼并重组。

双方博弈的结果

经过十多年的观察，邹家来总结出了一套规则。每当食盐改革方案提交给国家发展和改革委员会的行业协会讨论，或者国家发展和改革委员会向国务院报告时，“假盐”事件就会无处不在。

2015年6月，在国家发展和改革委员会部委会议上讨论第七次盐业改革方案时，广西北海暴露出假盐，发现“假盐”2万吨。被调查企业聘请邹家来作为律师提起诉讼。

邹家来指出，这是盐业阻挠盐业改革的“小伎俩”，是个人利益集团拒绝放弃既得利益。

对于盐改方案的出台，知情人士邹家来表示，国家发展和改革委员会的盐改方案起初并没有“分散生产企业”，工业和信息化部提出的盐改方案的核心内容之一是解放定点盐生产企业，实现上游生产和下游批发的产业内竞争。

对于“解放生产企业”，NDRC认为最好是解放盐业生产企业，这不涉及食品安全问题，生产企业的销售与盐业公司没有区别。

邹家来说，在企业改制中，这块属于SASAC，而NDRC征求各方意见。SASAC的观点是所有的国有企业都应该改革。

国有企业改革的重中之重是混合所有制改革，以国有资本为主体，国有控股，引入社会资本。通过推进盐业混合所有制改革和引进社会资本，SASAC完成了混合改革的任务。

国有资产监督管理委员会的改革意见是:一是在食盐专营的基础上推进混合改革；第二，生产企业和管理企业必须参与股份。然而，邹家来说，股权分置改革花了很长时间，文件中没有具体的时间要求。

至于社会资本的进入，盐业是非常警惕的。

张峥说，事实上，相当一部分社会资本已经进入盐业。社会企业进入它们的目的是什么？有些人参与这个行业，有些人有不纯的目的，目的是控制。此外，张峥还建议没有从事盐资源管理的企业不要进来，因为他们进来后只是把盐作为一种盈利手段。

来源：安莎通讯社