“三项补贴”改革全面推开 支农政策向“绿箱”转变

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我们的记者王丽娟

4月25日，财政部、农业部联合发布了《关于全面推进农业“三项补贴”改革的通知》(以下简称《通知》)。根据通知，从2016年起，农业“三项补贴”改革将在全国范围内全面展开，农业“三项补贴”，即农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴，将合并为农业支持和保护补贴，调整政策目标，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。

国务院发展研究中心农村经济研究部前部长徐小庆在接受《中国经济时报》记者采访时表示:“过去，中国的农业保护政策主要侧重于价格保护。随着市场的变化，特别是国际市场价格的变化，价格保护会导致市场供求的扭曲。因此，近年来，政策逐渐从价格补贴向收入补贴转变和调整。农业“三项补贴”改革将推动支持农业政策的“黄箱”向“绿箱”转变。”

全面推进农业“三项补贴”改革是基于试点项目的预期效果。2015年，财政部、农业部发布了《关于调整和完善农业三项补贴政策的指导意见》，启动了三项补贴试点改革。安徽、山东、湖南、四川、浙江等省已选择部分县市开展农业“三项补贴”试点改革。试点将使用80%的农业综合补贴存量资金，加上对种粮农民的直接补贴和对农作物良种的补贴，用于保护耕地地力；20%的农业综合补贴存量资金，加上大型粮食种植户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，支持粮食适度规模经营。从改革效果来看，调整和完善农业“三项补贴”政策方向正确、目标明确、操作简单、效果显著。

“三项补贴”的改革是及时的

徐小庆认为，农业补贴改革符合形势的变化和实际要求，这是很自然的事情。主要有两个原因:一方面，是形势变化的需要。2004年以来逐步形成的补贴制度在促进中国农业现代化、保证农业生产能力和农民收入方面发挥了巨大作用。然而，随着农业和农村发展形势的深刻变化，农业“三补贴”政策的效果正在下降，需要进行一些调整以适应新的形势。今年年初，中央一号文件明确提出，要进一步推进农村改革，增强农村发展的内需驱动力，必须完善重要农产品价格形成机制，完善农业和农村投入增长机制。这一农业补贴改革实际上是一项改善农业和农村投入增长机制的措施。

另一方面，也是政策实施的现实需要。徐小庆认为，政府对种粮农民的补贴有很多种，如土壤肥力保护补贴、基本农田建设补贴和农业技术补贴，其中对种粮农民的直接补贴、农作物良种补贴和农资综合补贴是最重要的补贴。每种补贴都有很强的目的性，除了种粮补贴是对种粮农民的直接补贴，其他都是生产性补贴。

根据目的，这三种补贴以不同的方式分配，但实际上，当地方当局分配这三种补贴时，它们是直接分配给农民的。例如，徐小庆说:“比如，一亩土地直接补贴120元，良种补贴20元，农资补贴80元。虽然目的和功能不同，但所有的钱在分配时加在一起，在补贴时一起分配。总共有一英亩土地给了农民。220元。”无论哪种补贴，最终都会成为农民的收入补贴。因此，根据实际需要对政策进行了相应调整，统一了资金审核和分配程序，减少了工作环节，提高了工作效率。

为了真正让粮食种植者受益，协调矛盾也是必要的

在加强耕地地力保护方面，《通知》明确指出，耕地地力保护补贴资金原则上属于农民，农民有权承包耕地；补贴可以基于第二轮承包耕地面积、应税耕地面积、确认耕地面积或粮食种植面积。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授在接受《中国经济时报》采访时表示，新政策的调整主要是为了应对近年来农业补贴受到最多批评的现象，即许多农民在不耕种时仍然获得补贴，但真正耕种的人却无法获得补贴。适应这个问题是好事，但是凡事都有两面性，所以适应也可能会引起一些问题。

“过去，如果农民出租他们的作物，他们可以获得补贴。现在，根据新政策，如果他们不耕种，就不能获得补贴，这使得一些农民不愿意出租他们的作物，进而影响大型粮食种植者的大规模经营。此外，还可以通过提高地租来鼓励农民补偿补贴的损失，这反过来又增加了那些真正租地种粮的人的负担。”郑风田认为。

这些问题的存在也是近年来关于三项补贴的职能存在诸多争议的原因，但相关部门长期没有做出调整。鉴于这些情况，郑风田认为，这需要政府协调土地所有权人和土地使用者，并通过协商解决这些矛盾。

公平和效率需要通过政策来平衡

在推进粮食适度规模经营方面，《通知》强调，重点要放在大型种粮户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体上，体现了“谁拥有多种粮食，谁就优先扶持”的原则。

徐小庆认为，随着经营主体的变化，土地流转速度加快，中国农业发展正处于转型期，适度规模经营是大势所趋。新政策的调整目的是高度导向的，即支持农民发展适度规模。有了这种补贴制度，农民将努力扩大经营规模，以达到补贴标准。"我认为这种定向激励机制是政策的改进."徐小庆说。

在这方面，郑风田持不同意见。他认为公平和效率是一对矛盾。现行政策引导效率，对大型粮食种植者给予补贴可以鼓励他们提高经营效率，但也存在一些争议。最初，中国耕地资源短缺，北方人均耕地只有9亩，南方更少。能够大规模经营的农民可能已经是村子里相对富裕的农民了。对大型粮食种植者给予补贴相当于给富人提供粮食，而耕地有限的穷人却得不到补贴，他们没有资金扩大经营，摆脱贫困。“对于这些问题，我希望政府今后能够平衡中国农业的竞争力，维护小农户的利益。”郑风田说。

来源：安莎通讯社