新型城镇化命题： 1亿人如何 定居落户

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[国家发展和改革委员会宏观经济研究所副所长马晓鹤明确表示，1亿城镇人口带来的人口集聚效应将促进当地产业结构的升级和转型]

在中国，常住人口和城镇登记人口之间存在着大量的“城市化”群体。如何让这一批流动常住人口尽快在城镇落户，已经成为一个热门话题。

全国人大代表、清华大学政治经济研究中心主任蔡继明向全国人大提交的议案显示，改革开放以来，中国城市化进程中，户籍人口的城市化率一直低于常住人口，且差距不断扩大:2012年，中国常住人口的城市化率为52.6%，户籍人口的城市化率为35.3%，相差17.3个百分点；2015年，中国常住人口的城市化率为56.1%，而登记人口的城市化率为37.5%，相差18.6个百分点。

缩小常住人口城镇化率与户籍城镇化率之间的差距一直被视为新型城镇化的重要内容。最近，国务院制定的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(草案)》提出，到2020年，中国常住人口的城市化率将达到60%，登记人口的城市化率将达到45%。

根据蔡继明的计算，2015年户籍人口的城市化率为37.5%，从2016年开始，也就是“十三五”规划的第一年，到2020年实现45%的目标，每年需要增加1.5个百分点，这意味着每年至少有2000万农民工及其家庭需要进行城镇户籍登记。对于农村贫困人口来说，这几乎是每年“不遗余力地按期脱贫”任务的两倍。

在此前的国务院新闻发布会上，国家发展和改革委员会副主任胡祖才也表示，“要实现到2020年将登记人口的城市化率提高到45%的目标，还需要付出很大努力。”

由于城乡二元结构

目前，“城市化率”是指城市常住人口占总人口的比例。所谓常住人口是指在本市居住6个月以上的群体，包括一次性居住6个月，或一年内累计居住6个月以上的群体。国家统计局发言人、国家统计局局长盛在2013年4月的新闻发布会上表示，这一概念和口径与世界其他国家是一致的。

至于“户籍城市化率”，是根据公安部门的户籍资料计算的。盛说:“这两个数据有差距的原因是指标的定义和数据来源不同，这是正常的。”他解释说，统计口径不一致的主要原因是城乡二元结构。改革开放后，劳动力流动加快，农村人口流入城镇，但户籍没有改变。两个数据口径的出现也表明了加快农民工市民化的必要性。

2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)也提到，当前城镇化快速发展中的突出矛盾和问题必须“高度重视，大力解决”。首先，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。

蔡继明在建议中提到，非户籍城镇常住人口的农民工及其家庭正处于“半城市化”状态，由此产生了新的城市二元人口结构、3，500万流动儿童、5，000万留守妇女和5，000万留守老人、农民工短缺和招工困难以及春节大潮。

毫无疑问，提高登记人口的城市化率有许多好处。习近平总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议(草案)》的说明中指出，实现城镇1亿人口的定居，意义重大。从供给的角度来看，在劳动年龄人口总量减少的情况下，稳定劳动力供给和工资成本，培养现代工业工人具有重要意义。从需求角度看，扩大消费需求、稳定房地产市场、扩大城市基础设施和公共服务设施投资也具有重要意义。

国家发展和改革委员会宏观经济研究所副所长马晓鹤特别表示，城镇1亿人口的集聚效应将促进当地产业结构的升级和转型。从消费角度来看，城市人口具有较高的边际消费倾向，更愿意消费。未来消费将极大地促进中国经济，而农业人口向城镇居民的转移可以有效地促进消费增长。从投资的角度来看，每一个人成为城市居民将会带来相应的公共投资的增加，而1亿城镇居民将会带来巨大的投资增长。

“一亿人”落户城镇源于2014年政府工作报告中提出的“今后一个时期，要着力解决好现有的“三个一亿人”问题”，即促进约一亿农业转移人口落户城镇，改造约一亿人居住的城市棚户区和村庄，引导中西部地区约一亿人就近城市化。

国家发展和改革委员会副主任徐先平在2014年的新闻发布会上提到，20世纪80年代和90年代后的新生代农民工人数已超过1亿，其中有5000多万农民工在流入地生活了5年以上，约5500万农民工随家人迁移。“据估计，到2020年，城镇常住人口中的农民工及其家庭总数将达到3亿以上。先解决约占三分之一人口的一亿人的问题是可能的，也是必要的。”徐先平说道。

户籍制度改革破冰

内需是中国经济发展的根本动力，扩大内需的最大潜力在于城市化。根据该计划，城市化被视为保持经济持续健康发展的强大引擎，大约1亿农业移民和其他永久居民应在城镇定居。然而，在去年公布的第十三个五年计划草案中，它被修改为“加快增加”登记人口的城市化率。

对于户籍人口的城市化率没有快速上升的原因，胡祖才认为“两个积极性”不是很高:一是地方政府的积极性不是很高，因为有必要增加一些投入；其次，农民也有顾虑。

中国社会科学院院士、农村发展研究所研究员张小山认为，农业转移人口市民化的公共成本主要分为公共服务管理、社会保障、教育和住房。支付这些费用并不容易，尤其是一些小城镇的财政状况相对紧张。

国家发改委等11部门联合发布的《全国新型城镇化综合试点规划》明确提出，要建立农业转移人口市民化的成本分担机制和多元化、可持续的城镇化投融资机制。规划中提出的“联动机制”在“十三五”规划建议稿中概括为“完善财政转移支付与农业转移人口城镇化的联动机制，建立增加城市建设用地规模与吸纳农业转移人口落户数量的联动机制”。

据媒体报道，这需要进一步加强对农业转移人口市民化的财政转移支付，在土地城市化和土地增值收益增加的同时，改善对农业转移人口的基本公共服务。今后应建立和完善政府、企业和个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。根据农业转移人口城市化成本分类，明确成本承担主体和支出责任，全面推进体制机制改革创新，鼓励社会资本参与基础设施投资和建设。

公安部副部长黄明去年也提到户籍制度改革的政策与计划是一致的。《规划》出台四个月后，国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)中提到，落实优先解决存量、重点解决进入城市时间长、就业能力强的要求。适应城市产业转型升级和市场竞争环境的人才问题；不断提高大学毕业生、技术工人、高职毕业生、归国留学生等常住人口的城市定居率。

胡祖才说，目前，各地正在根据实际情况积极探索和创新机制。户籍制度的改革路径分为两个方面。一方面，落实国务院户籍制度改革意见，拓宽农民定居渠道；另一方面，通过居住证制度，可以改善居住证持有人的基本公共服务，缩小基本公共服务的差距。

2014年，国务院发布《关于户籍制度改革的意见》。截至目前，已有27个省市出台了户籍改革实施方案。在后者，2015年，国务院发布了《居住证制度暂行条例》。在政策和政府的鼓励下，一些城市取得了长足的进步。

由于农民工的多样性，他们的就业场所、迁移半径和工作稳定性都存在差异。为了加快约1亿农民工和其他城镇常住人口的定居，“一刀切”的政策是不现实的。此外，城市的资源承载能力能否持续，如何实现城镇1亿人口的定居，也是值得思考的问题。

马晓鹤认为，释放应该是保密的。例如，特大城市和大城市应在现有基础上创造条件，吸收农业转移人口，围绕大城市培育和建设一批中小城市，形成公共服务一体化的城市群。在这个城市群中，居民将享受无差别的养老、医疗和教育等公共服务，这可以有效分散大城市的压力。

对中等城市而言，农业转移人口落户城镇的政策标准不宜定得太高，市民化的门槛应适当降低；小城镇应提高公共设施水平，加强公共服务，发展工业，创造更多的就业机会等。，从而提高城镇的整体发展水平，增强城市人口的集聚能力。

“三权”退出机制被提上日程

事实上，推进农民工市民化也是深化农村集体产权制度改革的难点。中国农业办公室副主任韩军认为，对于这些农业转移人口来说，这不仅仅是一本户籍簿，最重要的意义是让他们享受与城市居民一样的公共服务。

此前，一些地方试图将城市中的劳动、住房、社会保障、低保、养老保险等“五新”换成农民退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收入分配权的“三旧”。2014年7月发布的《意见》提到，农村产权制度有待完善。现阶段，不允许以退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收入分配权为条件，让农民进城落户2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《深化农村改革综合实施方案》提出，要“切实保障进城农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收入分配权”。

土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农民的用益物权，集体收入分配权是农民作为集体经济组织成员应享有的合法财产权。他们在城市定居后所享有的权益是他们作为公民应该享有的人权。一些分析人士认为，人权和财产权是不可互换的。

然而，这三项权利的“有偿退出”已于今年1月明确提上日程。国务院召开常务会议，依法确定和探索进城农民自愿退出土地承包权、宅基地使用权和集体收入分配权的机制。

国务院发展研究中心农村工作部部长叶兴庆在接受《中国商报》记者采访时表示，在农业转移人口市民化的背景下，明确提出要遵循“依法自愿补偿”的原则，这有利于最终探索农民进城务工这三项权利的退出机制。

之所以提出“退出”并建立机制，是为了使农业转移人口完全市民化。叶兴庆认为，虽然目前尚未制定相关法律，但2015年中央一号文件提出，要统筹推进农村土地法律法规的制定和修订，抓紧研究起草农村集体经济组织条例，即在基本法律框架下重新界定集体所有制，在法律条文中明确成员权利，建立“三权”退出机制。这也是下一步集体产权制度法治建设的重要组成部分。

至于“自愿”和“有偿”，在叶兴庆看来，它们是同一事物的两个方面。既要满足退出者，也要满足接受者或组织，这意味着只有采取市场化的手段，这三种权益的价格才能接近市场价格，否则自愿交易就不可能实现。

来源：安莎通讯社