处理好农民和土地关系促进“三农”工作健康发展

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习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上的重要讲话，着眼未来，立足现实，面对问题，深刻阐述了推进农村改革发展的新思路、新理念和新要求，指明了方向，明确了底线，明确了深化农村改革、加快农村发展、维护农村和谐稳定的重点，是新形势下做好“三农”工作的根本要求。特别是总书记关于深化农村改革仍然以农民与土地的关系为主线的精辟论述，对于完善农村土地制度改革和土地管理具有极其重要的指导意义。国土资源系统把学习贯彻总书记重要讲话精神作为当前的一项重要政治任务，认真学习领会，全面贯彻落实，扎实有效地促进了三农工作的健康发展。

一是深化对农民与土地关系的认识，进一步增强使命感和责任感

习近平总书记指出，“新形势下深化农村改革的主线仍然是处理好农民和土地的关系。”这一重要论述揭示了农村改革的本质，把握了“三农”工作的本质，体现了我们党对处理农民与土地关系规律性认识的升华。

土地问题始终与国家和人民的生计和福祉密切相关，始终与农业发展和农村稳定密切相关。我们党在革命时期提出的土地改革主张赢得了亿万农民的支持，成为革命成功的关键。新中国成立以来，当土地制度和政策符合民意时，农村社会生产力将得到解放和发展，国民经济将健康持续发展。那一年，小岗村的18位农民签订了大合同，把自己的利益与土地管理效益紧密联系起来，大大提高了土地生产力。以家庭承包经营为基础，统分结合的以包干承包经营等农业生产责任制为基础的双层经营体制，已经成为我国农村的基本经营制度和党的农村政策的重要基石。习近平总书记强调，深化农村改革的最大政策是坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有制，坚持家庭经营的基本地位，坚持稳定土地承包关系，真正让农民吃“安心”；完善农村基本经营制度，应顺应农民保留土地承包权和转让土地经营权的意愿，将农民的土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权的分离，这有利于更好地维护土地集体所有权，更好地维护农民的土地承包权，更好地利用现有土地经营权促进现代农业发展。它是对农村改革成功实践的科学总结，是对土地基本国情和农业现代化发展的深刻把握。

要深化对农民与土地关系的认识，必须进一步增强做好国土资源工作的使命感和责任感。首先，我们应该更加重视尊重农民的意愿。土地是农业中最重要的生产资料，是农民生存和发展的基本条件。任何时候都不要移动农民的土地。我们应该有足够的历史耐心，在伟大的历史进程中看待它。如果我们此刻看不清楚，我们就不应该匆忙行动。如果我们不能进城或撤退，我们应该给农民选择的权利，农民可以选择而不是取代他们。我们可以示范和引导他们，但是我们不能强制命令，阻止风吹，或者制定一个放之四海而皆准的方法。第二，要更加重视维护农民权益。土地是“财富之母”，是农民最大的财产。小康社会的关键是收入，包括增加农民的财产性收入。要始终把保护农民权益放在首位，切实维护进城农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收入分配权。对于进城农民，应引导他们自愿转移上述权益，并依法给予补偿，以增加他们的财产性收入，使群众获得更多的实惠。第三，我们应该更加注意保持底线。土地制度是国家的基本制度，农村土地制度改革至关重要，必须审慎稳妥地推进。“无论如何改变，都不可能改变农村土地的集体所有制，减少耕地，削弱粮食生产能力，损害农民的利益。”习近平总书记强调的“四个失败”，是一条不可逾越的红线，是必须坚持的改革底线，是我们避免犯不可逆转错误的政治保证。

二、围绕农民与土地关系的主线，落实三个“毫不动摇”的要求

习近平总书记强调，要把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚定不移地深化农村改革，坚定不移地加快农村发展，坚定不移地维护农村和谐稳定。这充分体现了党中央进一步推进农村改革、发展和稳定的坚强意志和决心，发出了不断强农、惠农、富农的明确政策信号。在总结近年工作的基础上，国土资源系统要围绕处理好农民与土地关系的主线，落实党中央、国务院的决策部署。

贯彻坚定不移深化农村改革的要求，进一步做好农村土地确权登记和土地制度改革试点工作。一是加快集体土地所有权登记发证，夯实农村集体土地产权基础。做好集体土地所有权登记发证工作，有利于稳定土地承包关系，有利于集体土地“三权分离”改革，是深化农村改革的重要基础。在全面完成农村集体土地所有权登记发证的基础上，加快农村宅基地和集体建设用地使用权登记发证。支持和配合农村土地承包经营权登记发证工作，及时提供农村集体土地所有权登记发证等成果。建立健全土地权属争议调解工作机制，引导和推动地方依法解决各类土地权属争议，解决基层和前期的问题和矛盾。严格管理集体土地产权，防止随意调整土地权属，为实施农村基本经营制度提供基本保障。二是稳妥推进农村土地征收、集体建设用地入市和宅基地制度改革试点，激发农村活力。三个试点项目于2015年启动，总体进展顺利。截至今年4月底，全国共有1277亩农村集体建设用地入市交易97宗，总成交价15.7亿元。市场化改革提高了农村建设用地的节约集约利用水平，丰富了集体土地所有权的实现形式，增强了农民集体和群众的收购意识，促进了农村经济的整合和发展。宅基地制度改革在保障农民用益物权、引导农民自愿有偿退出闲置宅基地、规范宅基地管理和使用、改善农村环境等方面取得了积极成效。征地制度改革围绕缩小征地范围、规范征地程序、完善合理、规范、多元化的被征地农民保障机制进行了有益探索。在总结试点前期工作的基础上，强化主体责任，加快改革步伐，确保试点任务在2017年底前完成。全面落实中央决策部署，既要坚持问题导向，鼓励差异化探索，又要坚持改革目标，牢牢把握底线。

落实毫不动摇加快农村发展的要求，进一步做好耕地保护和土地整治工作。一是坚持和完善最严格的耕地保护制度，为农业现代化发展奠定坚实基础。能力建设是农业现代化的基础，耕地是能力建设的基础。确保粮食基本自给和口粮绝对安全，确保中国人民的饭碗始终牢牢掌握在手中，这决定了耕地保护在任何时候都不能放松。“十二五”期间，我们坚持了18亿亩耕地的红线，基本农田保持在规划的15.6亿亩以上，实现了建设占用耕地和补偿耕地的平衡，建成4.03亿亩高标准农田，耕地质量平均提高1-2个等级，粮食生产能力普遍提高10%-20%。“十三五”期间，按照退耕还林的战略要求，推进耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，全面划定基本农田，改革和完善耕地占补平衡方法，完善耕地保护责任目标考核体系，建立耕地保护利益补偿机制，提高各级政府和农民保护耕地的积极性。二是实施农村土地综合整治，推进生态文明建设。各地实践表明，开展土地综合整治不仅有利于保护耕地和节约用地，而且有利于改善农业生产条件和农村生活环境，扩大农村投资和消费需求，增加农民收入。“十二五”期间，各地共投入土地整治资金5500多亿元，惠及1.01亿农民，人均年收入增加985元，农民参加劳务总收入超过1163亿元。“十三五”期间，要完善工作机制，加强统一规划，加强部门合作，扩大农民参与，统筹推进山、水、林、田、湖的生态保护和恢复。

落实毫不动摇维护农村和谐稳定的要求，进一步做好农村征地和地质灾害防治工作。首先，我们必须加强土地征用的管理。在经济下行压力加大、地方财政吃紧、投资项目审批加快的形势下，农村土地征用面临着更多的矛盾和更大的困难。深入开展征地工作，严格遵循程序和标准，落实各项农村征地政策。同时，要注意深入细致地做好群众工作，千方百计化解矛盾，解决困难，确保被征地农民的生活水平得到提高，长期生活得到保障。第二，必须加强地质灾害的防治。要把地质灾害防治作为一项不容忽视的“生命工程”，切实加强地质灾害防治能力建设，完善以群防群治为基础的监测网络体系，加大重大地质灾害隐患点的治理力度，最大限度地减少人民生命财产损失，维护农村社会和谐稳定。

第三，把握农民与土地关系的关键点，做好补缺、打基础、惠民的长效工作

习近平总书记指出，农业仍是“四个现代化同步化”的短腿，农村仍是全面建设小康社会的短腿。农业基础扎实，农村和谐稳定，农民安居乐业，大局有保障，各项工作更加活跃。我们要以学习贯彻习近平总书记重要讲话精神为契机，认真履行职责，充分发挥职能优势，抓住农民与土地关系中的关键问题，做好补缺、奠基、惠民的长效工作。

首先，实施耕地质量保护和改善行动。为确保国家粮食安全，提高农业整体质量和竞争力，应改变过去重数量轻质量的做法，实行数量与质量并重的管理，切实加强耕地质量建设。重点抓好粮食主产区和永久性基本农田保护区，大力推进高标准农田建设。支持在集中连片特困地区、原中央苏区、耕地后备资源丰富地区、粮食主产区、边境地区和民族地区实施新一批重大土地整治工程。鼓励社会资本投资，全面推进建设占用耕地的剥离和再利用，将整治后的耕地列为基本农田，纳入综合监管平台，加强后期建设管理和保护。地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化区应进行土地综合管理。

二是城乡建设用地增减挂钩，准确扶贫。城乡建设用地增减挂钩是实现城乡生产要素平等交换，加快形成以工促农、以城带乡、工农城乡一体化的新型城乡关系的重要政策。在贫困地区实行增减挂钩，转移省内储蓄增减挂钩指标，可以体现土地级差收入，增加挂钩资金收入，有效解决扶贫开发资金问题。要坚持群众自愿，保证农民的意愿、参与和满意；坚持惠及群众，确保挂钩储蓄指标增减的调节收入全部返还农村，切实惠及农民；坚持规划先行，遵循农村发展规律，体现农村特色，保留农村风貌和乡情，推进美丽宜居农村建设。

第三，推进农村土地制度改革。农村土地制度改革涉及面广，与农村产权、户籍、财税、社会保障、金融等相关领域的改革密切相关，是一项复杂的系统工程。要促进多因素联动，加强部门协调，增强改革的协同性和耦合性，提高改革的系统性和整体性，形成改革的合力。加强试点工作的研究指导、评估和总结，深入提炼经验和做法，形成可复制、可推广的改革成果。按照立法与改革同步推进、反向推进的要求，适时开展《土地管理法》的修订研究。

第四，巩固和扩大房地产统一登记的成果。产权制度是农村土地制度的核心，房地产统一登记制度是农民土地产权的重要保障。重点实施农村基层房地产统一登记制度，力争年底前在各市县发放新证、停旧证，2017年实现登记机构、登记簿、登记依据和信息平台的“四统一”。继续深化和细化集体土地确权登记发证成果，深入研究宅基地登记发证和集体建设用地使用权确认的难点和热点问题，充分发挥统一房地产登记制度在保护农民产权、维护农民权益中的重要作用。

(作者是国土资源部部长)

来源：安莎通讯社