农村“两权”抵押贷款试点的实践与思考

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“两权”抵押工作是一项系统的工作，它要求地方政府充分履行其主要职责，中国人民银行发挥主导作用，政府各有关部门和金融机构充分配合，各司其职，各负其责，形成合力。同时，作为农村改革的一个环节，“两权”抵押贷款试点项目不是一项孤立的工作，它必须与其他试点项目合作，以最大限度地发挥其成效。

开展农村土地承包经营权和农民住房产权抵押贷款试点，是党的十八届三中全会提出的明确任务。2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过决议，授权国务院在试点地区临时调整和实施相关法律，允许农民以两权抵押贷款。陕西省Xi高陵区已成功获批国家“两权”抵押贷款试点，成为中国两个试点叠加的13个区县之一。中国人民银行Xi分行管理部认真落实试点工作的部署和要求，在近年来积极推进农村财产抵押贷款业务的基础上，对推进试点工作进行了一些思考和探索。

高陵区实行“两权”

抵押贷款工作的探索

早在2010年，高陵区就率先在西北地区开展了以土地承包经营权、农村房屋所有权和集体建设用地使用权抵押的贷款业务。经过几年的努力，农村资金得到了一定程度的调动，农业、农村和农民发展的融资渠道得到了拓宽，为获得国家试点资格奠定了坚实的基础。

(一)农村产权交易链进一步完善

农村产权的确认、登记和发证是开展“两权”抵押工作的关键和基础环节。自2010年以来，高陵区以成熟的街道社区为示范，以村落群为突破口，有序推进各类农村产权认证进程。目前，全区土地承包经营权面积19.65万亩，土地发证面积13.3万亩，分别占耕地总面积的82.85%和56.07%。全区80多个行政村中有73个完成了全村确认，涉及44800名农民，发放了38800份产权证；国土部门完成了2.4万亩农村宅基地的登记，占40%，涉及5.7万农民，其中2.16万亩被授予，占登记权的90%；确认登记农村集体建设用地634亩，2800亩；住房建设部门已完成农民住房所有权登记135.75万平方米，涉及6508户，其中8.7万平方米已获证，发放了420份房屋所有权证。随着农村产权认证覆盖率的提高和农村产权抵押贷款的发展，越来越多的农民意识到农村“休眠资产”的利用价值，巨大的资本吸收效应成为农村金融改革的强大动力。

(二)农民的产权得到了有效的振兴

由于过去一段时期城乡二元体制的存在，农民和公民享有的不平等产权严重制约了城乡一体化的进程。虽然农民拥有农村集体资产的所有权，但许多权利缺乏经济上实现的有效途径。高陵区正处于传统农业向现代农业转型的关键时期，农村土地经营权流转明显加快。发展适度规模经营是现实的选择，传统农民和家庭农场等新型农业经营主体对盘活现有“两权”资产有现实需求。为解决农民缺乏抵押物的问题，2010年，中国人民银行Xi分行管理部责成辖内高陵支行制定并下发了《关于开展农村土地承包经营权抵押贷款的意见》、《集体建设用地使用权和农民住房抵押贷款管理办法》，并从抵押物设立、贷款原则和程序、抵押物处置和风险控制等方面进行了规划安排。 据统计，目前高陵区农村信用社、阳光村镇银行、邮政储蓄银行等三家试点金融机构共发放土地承包经营权抵押贷款9769万元，抵押土地13800亩(含地上建筑物、养殖等附着物)； 发放农村住房抵押贷款136万元，抵押农村住房3098平方米。

(三)提高农民贷款的可获得性和便利性

从实际贷款操作过程来看，农村经济合作社、大农户和普通农户持《农村土地承包经营权证》、《房屋所有权证》、《农村集体土地(宅基地)使用证》、《建设用地规划许可证》等证件向银行申请贷款。金融机构参考第三方中介机构的评估结果和贷款资金的使用情况，通常以评估值的40%-50%的转换率发放贷款，不再需要转换率。此外，通过降低抵押评估费、降低登记费和实施优惠利率措施，有效降低了融资成本。为支持涉农金融机构开展农村财产抵押贷款业务，中国人民银行Xi市分行管理部自2013年以来共投入2.91亿元支持高陵地区农业，并加强贷款投入和利率监控，确保农民、养殖大户和农业龙头企业享受低成本信贷资金支持。

(四)促进现代农业的发展和规模化经营

随着高陵区新型城镇化步伐的加快，新型农业经营主体迅速涌现，农村休闲旅游和规模特色养殖业发展迅速，农村信贷资金需求大、多样化、长期性。过去，由于缺乏合格的抵押品，传统的“三农”信贷产品无法满足这类产业主体的巨大信贷需求。通过土地经营权的转让，实现了农村土地的规模化经营，有效解决了其融资困难。一批新农村工业项目取得了良好的经济效益和社会效益，在扩大农业、农村和农民信贷供给、适应土地适度规模经营、提高农村土地资源利用效率等方面树立了鲜明的典型。

(五)农村金融生态环境得到有效改善

农村信用体系建设在“两权”贷款试点过程中发挥了积极的激励作用。经过努力，高陵区8个乡镇(管委会)的3.4万名常住农村居民和54个农民专业合作社建立了电子信息档案，实现了乡镇、行政村和常住农民信息的“三全覆盖”。在中国人民银行Xi分行管理部和中国人民银行高陵支行联合开发的农户信用信息评估管理系统的帮助下，系统产生的农户信用评估结果已成为金融机构发放“两权”抵押贷款的重要依据。信用评级为“优”的新型农业主体和农民可以享受大额信贷、优惠利率和贷款利息补贴，真正感受到诚实守信的“信用福利”，形成了诚信的示范效应，动员了广大涉农企业和农民参与“两权”

当前“两权”抵押贷款工作

前进过程中的困难

高陵区“两权”抵押贷款试点探索虽然取得了初步成效，积累了一些经验，但从前期试点实践来看，仍难以整体推进，在确权覆盖、价值评估、抵押登记、银行信贷、交易流通和风险处置等方面仍存在一些亟待解决的问题。

(1)试点工作的配套措施需要进一步落实

全国人大的正式授权从法律层面给予试点地区顶层制度支持，但在具体操作层面，还需进一步加快权属认证、落实风险防控机制、完善农村产权交易平台运行机制等。，从而为发放农村产权抵押贷款创造前期条件。客观地说，高陵区基础工作走在全省前列，但仍存在农民住房产权确权登记发证覆盖面低、流通交易平台运行低效、产权价值评估指标体系不合理、收储机制实际运行等问题，在一定程度上影响了金融机构的业务跟进。据统计数据，高陵区土地经营权抵押贷款占“两权”抵押贷款的绝对比例，而农民住房产权抵押贷款所占比例相对较低。

(2)试点工作难以组织协调

根据国务院发布的指导意见，试点工作应在2017年底前完成，权利确认、登记和认证等基础工作应在2016年底前完成。从参与部门来看，它涉及到很多部门，如土地出让中心、土地、房建、金融、银行和担保机构、司法机关等。各部门要做到思路一致，步调一致，充分发挥共同作用，相应的组织协调工作必须进一步加强。同时，高陵区承担了6个国家级农村改革试点项目，这些项目相互关联度很高(如农民住房产权抵押贷款试点项目就是基于前期取得的宅基地制度改革试点项目)。但是，由于领导部门的专业局限，有必要进一步搭建一个跨部门沟通和协商的平台，实现不同试点项目的相互借鉴，打开农村改革的上下渠道。

(3)相关信贷产品的市场创新程度亟待提高

目前，高陵地区各金融机构缺乏对“两权”抵押信贷产品的系统开发和设计，在信贷审批流程、贷款规模、利率定价、贷款期限等方面使用了过多的普通“三农”信贷产品模式。，难以满足现代农业产业化、规模化和多元化的融资需求。从金融机构的参与程度来看，办理“两权”抵押的金融机构不够广泛，“两权”抵押资金的供给相对简单，影响了信贷规模的持续快速增长。

(4)风险防控机制有待进一步完善

农业和农村经济的脆弱性决定了推进农村财产抵押贷款业务，必须建立相应的担保和风险缓释机制，实现风险共担和政策覆盖。目前，高陵区已经建立了由市、区政府共同出资的2500万元的担保基金。下一步，要进一步落实风险缓释基金的额度和来源，分担自然灾害等不可抗力造成的贷款损失。

进一步推进试点工作

进一步发展的建议

“两权”抵押工作是一项系统的工作，它要求地方政府充分履行其主要职责，中国人民银行发挥主导作用，政府各有关部门和金融机构充分配合，各司其职，各负其责，形成合力。同时，作为农村改革的一个环节，“两权”抵押贷款试点项目不是一项孤立的工作，它必须与其他试点项目合作，以最大限度地发挥其成效。

(一)把落实和维护农民权益作为试点工作的根本出发点

在设计试点工作方案和制度的过程中，要始终把维护、实现和发展农民的土地权益作为试点改革的出发点和落脚点，充分考虑农民增收和农业发展的资金需求，提高农民获得财产抵押贷款的能力。在充分尊重农民意愿的前提下，“两权”抵押贷款应由农民和其他农业经营实体自愿申请，以确保农民成为真正的知情人、参与者和受益人。充分考虑农业和农村经济特点，积极探索和创新风险防范和抵押处置，尊重市场价值规律和农民基本产权，积极稳妥推进试点工作。对于试点工作中涉及的认证、价值评估等环节，收费标准应充分考虑农民的实际情况，并给予适当的减免，以保护农民的积极性。金融机构应进一步落实“两权”抵押融资功能，明确贷款对象、贷款目的、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点。，并盘活农民土地用益物权的财产属性。

(2)有效落实政府的主体责任

充分发挥政府主导试点工作领导小组的作用，加强组织领导，重视制度设计，落实各参与部门的职责，促进试点工作形成合力。中国人民银行要充分发挥领导小组办公室的职能作用，向政府主要领导汇报工作，做好重大决策的落实工作，做好政府、各部门和金融机构之间的沟通协调工作，加强数据统计的监测和报送。领导小组成立和试点实施方案出台后，要加快修订两权抵押贷款两项管理办法，充分征求各方特别是金融机构的意见和建议。“两权”抵押贷款试点需要做好基础工作。因此，必须抓紧时间完善配套措施，包括:加快农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权的登记发证；依托土地流转中心等相关部门，完善多层次网络化农村土地产权交易平台，充分发挥政府主导和市场中介组织的互补作用，建立“两权”抵押、流转和评估的专业服务机制，建立交易活跃、服务完善、价值公平的规范开放的农村产权交易市场；探索建立宅基地使用权转让机制，重点解决抵押登记困难、宅基地风险控制等关键环节；充分发挥高陵作为全国农村信用体系建设试点地区的优势，进一步完善农村信用体系，为贷款发放提供信用评估支持；落实担保资金和风险缓释资金，提高资金使用效率。

(3)有效推进农村金融产品和服务方式创新

引导已开展“两权”抵押贷款业务的金融机构结合“两权”的权力属性，加大贷款利率、期限、额度、担保和风险控制等方面的创新支持，简化贷款管理流程，扎实推进“两权”抵押贷款业务，有效满足农民等农业经营主体对金融服务的有效需求。鼓励尚未开展相关业务的金融机构，特别是涉农机构，加强与上级行的沟通，积极申请“两权”抵押贷款业务。对试点工作中表现突出的金融机构，将通过目标考核、财政奖励和补贴、支农转贷等措施给予奖励和鼓励。

(4)积极防范和化解可能的风险

建立抵押物处置机制是试点工作的核心，也是金融机构关心的问题。在以往工作经验的基础上，积极创新方式方法，进一步完善相应的处置措施，确保借款人未能履行到期债务或发生当事人约定的情况时，贷款接受行能够顺利落实抵押权，解除金融机构的后顾之忧。要加大配套资金支持力度，制定担保资金和风险防范资金的管理和使用规则，有效扩大担保倍数，有效发挥风险缓释作用。本着积极稳妥的原则，鼓励金融机构在农村土地承包经营权剩余期限内发放中长期贷款，有效增加中长期农业生产信贷投入，向经营规模适中的农业经营主体发放贷款。

(5)注重试点工作的宣传和经验总结

农民是试点工作的最大受益者，试点工作的顺利进行和效果离不开农民对政策的认识和充分参与。要积极向村民、养殖大户和农业龙头企业宣传试点政策，做好政策解读和动员工作，让农民切实认识到试点政策是帮助农民创业致富的好政策，充分了解试点的具体内容、自身权利和义务。在试点制度的设计和实施过程中，也要及时充分地听取农民的意见和建议，使试点政策真正满足群众的需要。

(组长:成员:程兴才赵)

来源：安莎通讯社