完善区域环境规制，优化生产力布局

本篇文章4787字，读完约12分钟

目前，我国的区域环境规制体系正在不断完善，但我国区域资源环境承载条件差异较大，不同区域的环境规制强度也明显不同。在市场经济条件下，我国区域资源环境优势格局、生态承载力、环境调控和生产力布局仍存在不平衡和不协调的问题，难以有效支撑区域协调发展的目标。为完善我国区域环境规制，进一步优化市场经济条件下的生产力布局，建议充分发挥政府作用，重视市场作用，加快区域环境规制从规制到治理的转变，不断丰富区域环境规制工具，建立公平、多样、优良的政策工具体系，实施区域差异化环境规制措施，增强区域政策的针对性，进一步加强区域环境规制的统筹规划，建立协调统一的规制体系。

鄢国观点

兰宗敏

环境规制一般是指对环境采取的各种政策和措施的总和，包括命令控制规制、市场激励规制和自愿参与规制。区域资源和环境等自然条件是制定区域环境政策的重要前提。分析区域环境调控在生产力分布中的作用不能脱离区域资源环境的背景条件。因此，本文首先分析了区域资源环境承载条件是否与生产力布局相协调，然后研究了环境规制政策是否有效并促进了生产力布局的优化。

中国区域环境承载力及调控概况

中国土地覆盖面广，区域资源环境承载条件不平衡。不同的地方颁布了不同的环境政策。各种国家和地方监管措施已经逐渐形成了一个系统而又区域性的环境监管体系。

(一)中国区域资源环境承载条件不均衡

我国水资源、矿产资源等区域资源分布不平衡，表现出明显的区域差异。近年来，我国采取了一系列跨区域资源配置措施，如南水北调、西气东输等，但这些措施都需要付出很高的成本。区域资源禀赋仍然是区域承载力的决定性条件，因此区域环境承载力呈现出不平衡的态势。区域生态承载条件是环境规制政策的基础，区域承载能力的差异也决定了区域环境规制的差异。

(二)中国区域环境监管体系不断完善

由于我国各地区自然条件承载能力存在较大差异，环境规制逐渐形成了“分类指导”的政策体系。在中国总体环境调控政策的框架下，中国形成了一个更为全面的区域环境调控体系，包括国家主体功能区规划、跨区域(如流域)和次区域环境政策文件、各种部门规章和规范、各种生态敏感区治理专项方案以及各地启动的地方环境法规。从具体的政策历程来看，中国区域环境政策的实践可以追溯到1988年以来的淮河流域水污染防治行动。自那时以来，各种区域环境监管政策不断出台，所涉及的领域不再局限于污染控制。所涵盖的领域正在扩大，区域环境监管措施更加多样化。典型的有酸雨控制区和二氧化硫污染控制区、三北防护林工程、京津冀大气污染协同治理工程等。此外，近年来出台的各类跨区域自然保护区和跨区域规划也提出了相应的环境政策，我国的区域环境监管体系也在不断完善。与此同时，环境监管工具逐渐多元化，不再单纯依靠传统的行政命令，市场激励和灵活的监管工具发挥了越来越大的作用。

(三)中国区域环境规制强度差异明显

除了国家统一的环境法规外，各种地方政策法规也将在不同的地方出台，各地区环境法规的力度也大不相同。从趋势上看，环境规制呈现出明显的分化特征。早期，中西部地区的环境监管力度较低，但2005年后，超过东部地区并保持领先。这与区域发展阶段、产业结构和环境治理的需要密切相关。中西部大部分地区处于工业化的早中期，相对较强的经济发展欲望使得早期环境调控的力度和强度减弱。尽管自2005年以来环境问题日益突出，中西部地区的调控力度已经超过东部地区，但污染控制投入仍然不高。

区域环境规制与生产力布局的主要矛盾

虽然我国区域监管政策体系在不断完善，但在市场经济条件下，我国区域环境监管和生产力布局仍存在不平衡、不协调和不可持续的问题，主要体现在以下几个方面。

(一)资源环境优势格局与生产力布局不一致

如何结合区域资源环境优势优化生产力布局，是实现区域协调发展的重要课题。中国目前的生产力布局没有与区域资源环境优势紧密结合，许多地区的资源环境优势还没有完全转化为区域发展动力优势。从我国主要能源和矿产资源的区域分布比例来看，中西部地区在储量上具有绝对优势。然而，多年来，这种优势并没有转化为经济增长的驱动力，甚至形成了“资源诅咒”，这并没有在付出巨大环境代价的基础上实现发展效率。中西部地区的许多资源占95%以上。然而，2012年，中西部地区的国内生产总值仅占全国的38%，废水、生活垃圾和二氧化硫的排放量均接近或超过全国的50%。中国西部的生态足迹占全国的23%，约为东部的一半，但生态效率仅为东部的1/3。中西部地区发展相对落后的省份虽然在资源和环境条件上有一定的优势，但还没有转化为发展的动力优势。

(二)生态承载力与生产力布局不匹配

资源和环境等自然条件是影响人口和经济分布的长期因素。从宏观上看，空的人类活动和经济活动的分布总体上与空的自然环境条件的格局是一致的，这可以从胡焕庸线两侧人口密度的比较中清楚地看出。然而，从中观和微观层面来看，环境承载能力与生产力分布不匹配，某些地区人口和经济活动的集中程度超过了当地的资源和环境承载能力。水资源的过度开发和空的气体污染是这种不匹配的突出反映。调查显示，中国最大的50个城市因过度开采地下水而发生地面沉降，北京甚至提出将水资源作为“人口上限”(郭金龙，2014)。

比较不同省份的生态承载力，这种不匹配更加明显。中国东部的生态承载力明显低于中西部，但其人口和经济活动却远远高于中西部。除内蒙古、山西等个别省份外，中国各省市的生态承载力和生态足迹呈现出明显的相反格局。西部生态承载力高的省份生态足迹较低，东部沿海发达省份生态承载力较低，但生态足迹领先全国，表明人口和经济活动分布与区域生态承载力严重不匹配。

(三)环境规制与区域协调发展目标脱节

首先，中国区域环境监管体系仍不完善，市场化和跨区域政策有待加强。目前，我国国家环境政策体系相对完善，但一些跨行政区的环境政策仍不完善，许多政策仍难以有效实施，如跨区域生态补偿机制和协同治理机制。与此同时，许多国家“一刀切”的环境政策未能有效地反映当地的资源环境特点和环境治理需求，例如，生态补偿政策没有充分反映区域成本差异。此外，目前许多环境法规主要基于行政命令，没有充分发挥市场的作用。

第二，环境监管政策不协调。一方面，环境管制和区域发展政策之间的协同作用不够。中国的许多环境政策都是从单一目标出发制定的，强调如何实现环境治理和环境建设，而没有全面考虑其他政策目标。例如，一些环境治理措施只强调减排，缺乏与发展目标的协调。然而，在区域经济发展战略中，往往缺乏环境政策的整体设计。例如，在一些规划中，环境政策往往成为没有多大约束力的附属条款。另一方面，需要加强各种区域环境政策之间的协调和互补。例如，排污收费政策更有利于减少污染排放，排污许可证制度更有利于实现资源的合理配置。当它们一起使用时，将会充分发挥各自的优势，取得更好的效果。但是，目前地方政府大多采取单一的方式，这大大降低了排污政策的效果。

第三，区域环境政策的实施受到管理体制的制约。一方面，政策的执行受到部门管理分工的影响。环境政策由各个领域的行政部门分别制定和实施，政策重叠，权责不清，冲突不断。另一方面，政策的执行受到地方利益的制约。环境问题具有很强的外部性，这往往需要跨区域协调。然而，在我国现行的环境管理体制下，环保部门的工作大多受到地方政府的制约，区域协调不够，导致了各地区各行其是甚至“以邻为壑”的现象。

进一步完善区域环境监管的政策建议

(一)完善区域环境法规，既要充分发挥政府的作用，又要重视市场的作用

传统的环境规制主要基于行政命令，政府发挥着不可替代的作用。为充分发挥政府作用，应从制度上进一步规范政府行为，按照全面深化改革的要求完善环境保护责任机制，按照权责平等的原则合理划分中央和地方政府在环境监管中的权责；加强中央政府的引导，规范地方政府间的竞争，推动地方政府建立多种环境合作机制；完善地方政府绩效评估机制，强化资源环境作用，探索建立因地制宜、分类指导的评估体系。

同时，我们应该更加重视市场的作用。在市场经济条件下，应以区域承载能力为基础，按照区域分工合作的要求，依托发展优势，促进各地区产业布局的调整；在充分考虑区域生态补偿的前提下，引导生态资源和能源进一步聚集在生态效率较高的地区；完善区域环境规制的交易机制，构建反映市场供求、资源稀缺性和资源环境成本关系的价格体系，加快引入排污权交易制度，通过市场手段优化区域权益配置。

(二)按照国家治理能力现代化的要求，加快推进区域环境监管从监管向治理的过渡

一是将区域环境监管纳入国家战略总体规划，特别是跨区域、跨流域资源开发和环境治理的需要，由国家在综合考虑相关区域利益的基础上进行协调。其次，要改变以政府为制定和实施主体的环境规制模式，尽可能减少单一的行政秩序，充分发挥社会力量的作用，建立多元参与机制，让社会组织、企业和公众参与环境治理，通过法律制度、市场激励和自愿参与来提高环境治理能力。三是完善区域环境协同治理的制度和机制设计，通过市场交易、转移支付、税收、金融等手段协调多方利益。建立相互参与、共赢的区域环境协同治理体系。第四，充分发挥媒体和公众监督作用，建立公开透明的环境监管公共平台，完善听证会、建议和报告等参与渠道。

(3)不断丰富区域环境监管工具，建立公平、多样、精细的政策工具体系

首先，应在环境政策工具领域引入更多的市场机制，进一步推动环境监管工具从依靠行政手段向综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段转变，政府应从制定和执行环境政策转向引导环境政策。第二，加强复合环境监管工具的应用，加强各种手段的协调和优化，在行政命令工具保持底线、市场工具发挥主导作用的同时，加强灵活工具的使用，鼓励公众参与治理。第三，加强环境监管工具的研究和评估，探索引入第三方评估机制，综合考虑给企业带来的边际管理成本和边际交易成本，建立环境监管工具的选择机制。第四，根据市场条件的变化，不断创新环境监管工具，进一步完善资源税制度，加快环境税进程。

(4)增强区域政策的针对性，实施次区域差别化环境法规

第一，加强区域环境政策与区域发展政策的协调。加强区域环境调控与四大板块区域战略、主要功能区政策和各国战略区域规划的协调，根据区域资源环境禀赋和生态承载力确定区域环境调控的重点和方向，促进区域发展目标和环境调控政策的统一。第二，加强不同资源和环境政策的协调推进。在科学分析的基础上，合理确定不同的环境政策目标，加强共同环境问题的政策对接。理顺部门关系，形成“一方主导、多方参与、多方协调”的决策体制。通过政策评估和离任审计，加强区域环境政策的一致性和渐进性，避免因政府任期造成的政策脱节甚至矛盾。第三，根据区域差异制定严格的环境标准，构建科学有效的区域差异化环境监管体系。在严格执行总量控制的前提下，各种污染物排放标准和排污费标准可以根据区域差异进行细分。改革现有环境监管体系，建立纵向统一的国家环境监管体系，约束地方短期行为。

(五)进一步加强区域环境监管的协调，建立协调统一的监管体系

一是重点加强中央政府在区域环境政策中的跨部门、跨地区协调作用，充分利用指导意见、区域规划和政策文件，加强部门和区域合作，推进跨区域综合治理。二是加快研究建立以生态补偿为主体的横向转移支付制度，积极推进特定流域上下游之间、水源与生活用水场所之间的横向生态补偿转移支付制度，加快区域碳转移标准核算体系建设，建立区域碳转移补偿机制。第三，加强组织协调，建立跨部门、跨地区的环境管理协调机构，协调部门、行业、地区、企业和社会的相关利益。第四，丰富区域环境政策的协调方式，采取刚性与灵活性相结合的组织形式，建立协调机制确保执行，通过区域联席会议和环境论坛促进理解和加强交流。

(作者:国务院发展研究中心办公室)

来源：安莎通讯社