郭田勇：我国应构建央行牵头的宏观监管框架

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中央财经大学中国银行业研究中心主任、教授郭田勇1月13日在《上海证券报》上撰文指出，中国应建立以央行为主导的宏观审慎监管框架，并与银监会、证监会和保监会合作，发挥好微观审慎监管的作用。央行在金融体系中具有最后贷款人的职能，应处于宏观审慎管理的主导地位。它应确保央行获得市场信息，并在法律和实践中执行政策。

这种安排有以下优点:一是便于构建货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管相结合的金融管理体系，能够更好地协调货币政策、金融稳定和金融监管之间的关系，解决货币监管传导不畅的问题。二是便于建立集中统一的金融基础设施和金融业综合统计体系，解决系统性金融风险识别和预警能力不足的问题。第三，央行牵头的监管工作相当于加强监管层面决策的统一，远胜于在三次会议之间建立另一种协调机制。第四，通过监督分工有利于提高监督效率。第五，有利于对具有较大市场影响力的金融控股公司的监管。

以下是全文:

金融监管框架的改革需要找到正确的重点

□郭田勇

■中国应建立以央行为主导的宏观审慎监管框架，并与银监会、证监会和保监会合作，发挥好微观审慎监管的作用。央行在金融体系中具有最后贷款人的职能，应处于宏观审慎管理的主导地位。它应确保央行获得市场信息，并在法律和实践中执行政策。因此，应在现有三次会议的基础上，建立以央行为主导的宏观审慎监管框架，通过央行的协调作用，加强不同监管机构之间的协调，将宏观审慎监管和微观监管的协调机制纳入监管体系。

■这种安排有以下优势:一是便于构建货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管相结合的金融管理体系，能够更好地协调货币政策、金融稳定和金融监管之间的关系，解决货币监管传导不畅的问题。二是便于建立集中统一的金融基础设施和金融业综合统计体系，解决系统性金融风险识别和预警能力不足的问题。第三，央行牵头的监管工作相当于加强监管层面决策的统一，远胜于在三次会议之间建立另一种协调机制。第四，通过监督分工有利于提高监督效率。第五，有利于对具有较大市场影响力的金融控股公司的监管。

金融监管体系应该如何改变？所有讨论都应基于对历史实践的总结和对客观需求的衡量。2003年，经十届全国人大一次会议批准，中国银监会成立。货币政策和金融监管两种职能的分离是由于以下两个方面的考虑:一是中国人民银行原本负责监管银行和信托证券等非银行金融机构，这不可避免地导致监管不力；第二，中国人民银行作为货币政策的执行者和金融监管者，在一定的情况下会产生决策矛盾，即当金融机构面临破产风险时，中国人民银行有动机发行稳定的再融资来掩盖监管的缺失，因此有必要构建多元化的监管体系，相互制衡。

虽然在过去的30年里，外部环境不断变化，旧体制的弊端不断显现，迫使金融监管体制进行改革，但今天仍需要考虑以下两点。首先，随着金融市场、金融创新和混业经营的不断发展，目前的监管难度已无法与十年前相比。与此同时，随着2008年全球金融危机的爆发，越来越多的国家将宏观审慎监管纳入其金融管理框架，这也引起了中国决策者的高度重视。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年计划的建议》提出要改革和完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。本文对我国未来如何构建金融监管框架进行了全面的分析和思考。

正确理解宏观审慎监管

(一)货币政策与金融监管的矛盾

宏观审慎之后，监管政策被重新定义，即不仅要考虑单个金融机构的安全性和稳定性，还要关注机构间的风险分布和系统风险的跨时间分布。

微观审慎是指对单一金融机构的监管，要求其自身审慎经营。当中小银行经营出现问题时，如果监管者是央行，那么为了掩盖监管的缺失，央行很可能会利用稳定的再融资来降低单个银行的破产风险，这就出现了货币政策与微观监管的矛盾。

宏观审慎是针对系统性风险和金融业的整体运行，主要着眼于金融体系的稳定，确保大型金融机构不发生破产，引发金融市场恐慌。货币政策是一项宏观调控政策，其主要目标是保持宏观经济稳定增长。虽然他们不同，但他们的目标是一样的。经济不稳定将影响金融体系。相反，金融危机将严重拖累实体经济。因此，宏观审慎政策和货币政策在实施过程中需要相互协调和配合。2008年系统性金融危机爆发时，为了防止风险进一步扩散，美联储采取了一系列量化宽松工具，为金融体系提供无限的流动性支持。这一过程属于货币政策的合理运用，符合宏观审慎的基本方向。因此，从宏观审慎的角度来看，金融监管与货币政策并不矛盾。

综上所述，货币政策与微观审慎监管是矛盾的，但与宏观审慎监管并不矛盾。宏观审慎和微观审慎需要分开讨论，货币政策和金融监管之间的矛盾不能简单界定。

(2)宏观审慎政策和微观审慎政策的实施过程不能完全分开

国际金融危机后，识别系统性风险诱因、加强宏观审慎监管已成为国内外金融监管框架改革的共识，但在理解和处理宏观审慎与微观审慎的关系上存在分歧。笔者认为，宏观审慎和微观审慎是不同的、相互关联的，取决于不同的观察角度，在处理过程中既不能混淆，也不能完全分离。

从管理模式来看，微观审慎更注重正常管理。根据不同行业的特点，不同监管部门负责为市场中的个别机构制定统一的规则，实现自下而上的顺畅运行。宏观审慎强调管理的完整性，由于风险的类型和程度不同，管理手段具有突发性和全球性。

微观审慎管理的对象是个体金融机构，而宏观审慎管理的对象是整个金融体系。虽然系统包含所有的个体，但当个体稳定时，系统可能仍然脆弱；此外，一旦整个系统出现问题，它将危及更多的个人。因此，从风险传递的角度来看，微观审慎管理和宏观审慎管理不应该完全分离和对立，应该区分和强调，应该作为一个整体来考虑。

系统性重要的金融机构是连接宏观审慎和微观审慎的重要枢纽。虽然具有系统重要性的金融机构是单个机构，但它们的规模巨大，业务复杂程度高，一旦发生风险事件，将对地区或全球金融体系带来冲击。这些特点决定了它们应该受到微观审慎管理和宏观审慎管理。

对当前监管框架的思考

基于宏观审慎和微观审慎的正确定位，本文分析了我国目前的金融监管框架，并提出了三个需要考虑的问题:

首先，具有系统重要性的金融机构应该纳入宏观审慎管理。在全球金融危机中，大型金融机构的失败是美国次贷危机在全球蔓延的关键点。尤其是不同国家的大型金融机构通过资本借贷和衍生品交易建立的债权债务关系网络，引发了巨大的连锁反应，引发了流动性危机。如果金融机构在危机发生时破产，整个信用体系将会崩溃，最终政府必须拯救它。目前，我国尚未形成系统重要性金融机构的系统性风险防范体系。除了巴塞尔协议三对资本的统一要求外，银监会还出台了流动性和信息披露的相关措施，工、农、中、建四大国有银行基本上不受中小银行的监管。在市场尚未完全放开、金融机构产权改革尚未完成的情况下，大型国有银行在危机中的影响可能仍然有限。然而，随着这些市场的不断发展和机构间联系的加强，我们必须尽快将这些在中国金融体系中扮演重要角色的大型银行纳入有效的宏观审慎监管框架，而不是局限于微观监管领域。

其次，要建立有效的监管协调机制。2015年的股市波动显示了宏观审慎管理中监管协调的重要性。当股市遭遇异常震荡时，中国证监会曾要求对场外融资进行彻底调查，旨在了解场外融资的规模和机构发挥的作用。按照正常的逻辑思维，证券市场应该由中国证监会监管，证券市场的所有问题都应该由中国证监会处理。然而，从另一个角度来看，商业银行是参与场外融资的主要资金提供者。如果有良好的监管协调机制，证监会和银监会可以共同处理此事。降低杠杆率和适度控制风险可能更好，而不是通过行政手段来阻止。因此，加强监管机构之间的协调是构建宏观审慎监管体系的重要环节。目前，我国的监管协调合作机制仍处于信息和政策沟通层面，主要依靠政府行政安排，缺乏基本的法律授权和监管职责分工。

第三，合理布局新的金融模式和跨行业金融产品监管。1993年，美国经济学家罗伯特·卢默顿(robert lumerton)发表了《功能视角下的金融系统运行与监管》一文，首次提出了功能监管的概念，主张对不同金融机构开展的类似业务和金融活动进行同样的监管，从而解决了混业经营下监管真实空和监管重叠的问题。早期，中国实行严格的分业经营和分业监管。银监会、证监会和保监会既是机构监管机构，也是职能监管机构。当时没有必要区分机构监管和职能监管，但现在一体化经营已经在中国形成了客观现实。金融控股公司和各种跨行业的新型金融产品层出不穷，市场份额逐步扩大，潜在风险不容低估。但是，我们的监管结构并没有随着经营模式的改变而改变，导致职能监管逐渐缺失。为加强机构监管和职能监管的协调统一，推出了一些措施，包括在各监管机构内部设立创新监管合作部，对不同阶段的跨行业金融产品进行多头监管。虽然这些都有效地提高了监督效率，但监督重叠的弊端和空的监督真理仍在显现。归根结底，相同或类似的业务受到相同或类似的监督的原则不是很好。因此，应尽快明确我国综合治理的模式和监管原则，制定一套机构监管和职能监管相结合的监管方案。

关于进一步完善金融监管框架的建议

从中国证券业的股市动荡、债券市场的潜在风险、银行业的坏账压力，以及各地交易平台和互联网金融机构的运行事件来看，缺乏统一的信息来源导致的金融监管是无形的；同时，由于重开发、轻处置，准入监管无法放开；缺乏跨市场的综合监管工具，导致系统性金融风险监管失败；监管资源缺乏整合导致事后监管失败。因此，要建立一个有效的金融监管体系，首先要遵循四个原则:可见性、开放性、可管理性和节约性。根据这些原则，提出以下四点建议:

(一)宏观审慎监管应与宏观调控政策相结合

金融危机后，国际社会进一步明确了金融监管的两个并行目标:一是维护金融机构稳定运行，防范系统性金融风险；二是维护公开公平的市场交易，保护消费者的合法权益。前者需要依靠主要监管机构制定宏观审慎监管政策，而后者可以通过职能监管和制度监管并重的部门依靠微观审慎管理来实现。

之所以要区分宏观审慎和微观审慎，是因为它们有不同的管理目标，这就导致了它们与其他政策的不同融合以及对管理者的不同要求。宏观审慎监管政策属于宏观经济调控政策等宏观范畴，其目的是实现经济稳定增长。在同一个部门实施不会造成角色冲突，而是会相互促进，而微观审慎政策则不同。此外，宏观审慎管理需要基于对微观信息获取和系统重要性机构的合理监管，管理者需要比微观监管者更具理论性、独立性和处理复杂金融活动的能力，因此宏观审慎监管机构应该在这一监管体系中处于更为全面的地位。

(二)坚决避免两种倾向

党的十八届五中全会提出要加强宏观审慎管理体系，加强统筹协调，改革和完善金融监管框架，以适应现代金融市场的发展。自那以后，许多不同的金融监管方案被广泛讨论，并有一些见解，但其中两个我认为应该避免。

一是将银行、证券、保险三协会合并为金融监管委员会，宏观审慎管理体系建设由微观审慎监管机构协调。

中国证监会、中国银监会和中国保监会不能简单地整合。近年来，尽管政界、学术界和坊间一直在讨论职能监管和制度监管，但职能监管的实现并不意味着制度监管必须被打破，银行、证券和保险的分离也不意味着职能监管不能实现。如果简单地将三者结合起来，就会扰乱正常的监管秩序。一方面，尽管中国金融业混业经营的趋势明显，但性质不同的银行、证券和保险却有着不同的主营业务和不同的风险特征，专业化监管更符合中国国情。另一方面，就具体指标而言，银行和证券业之间存在差异，不能融合在一起，单靠一套监管规则是不可行的。

这种观点是不可行的，但更重要的是，它忽略了宏观审慎管理体系的构建。

首先，三合一会议没有解决系统性风险识别和防控问题。第三银行、证券和保险委员会被合并为金融监督委员会，该委员会和中央银行履行职责所需的金融基础设施工具和金融信息统计仍在一线和一次会议之间划分。很难提高识别系统性金融风险和危机预警的能力，市场危机在未来仍有可能发生。

其次，三合一会议没有解决危机救济和破产代理处置的效率问题。2007-2008年的北岩银行危机、美国的华盛顿互惠银行危机和美国国际集团危机以及2010年的欧洲债务危机都证明，无论是应对金融机构的风险还是债券和股票市场的危机，央行的最后贷款人职能都是最重要的救助工具。在三会合并模式下，监管职能在一处，救助责任在一条线上。监管和救助职能的分离并不能改善，反而可能进一步抑制系统性风险应对和危机救助的能力，这阻碍了央行对风险的早期识别和干预，降低了央行通过流动性管理避免金融市场过度波动的可能性，也可能在金融体系中造成更严重的道德风险。

第三，三者的结合并没有解决宏观调控的有效性。与中央银行和监管机构一体化的国际趋势相反，三者简单的合并模式使得货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管仍处于分离状态。宏观调控的有效性取决于与微观审慎监管工具的合作。在利率、汇率市场化和资本账户可兑换改革的决战中，缺乏微观审慎监管工具的央行无法保证反周期宏观审慎管理的有效性，无法有效监管金融机构的理性定价行为，也无法有效平抑金融市场的波动。

二是在代表团三次会议的基础上，增加综合监管协调机构，以行政协调取代宏观审慎管理体系。

在一条线的三次会议之上设立一个单一的协调机构将降低监管机构处理金融风险的效率，原因如下:

首先，综合监管协调机构不具备直接接触市场信息的优势。在一个代表团三次会议的基础上增加的综合监管协调机构是行政协调，缺乏对金融市场、机构、产品和业务的专业综合评估能力。最后，仍将依靠现有的监管机构提供必要的信息和政策判断依据，在应对风险和危机时仍存在一些禁忌，如机器丢失、决策延误、执行分散、责任不清等。股票市场的波动性证明了信息是风险管理和控制的第一要素。信息的有效传输和处理取决于传输链的长度。综合监督协调机构的建立延长了决策链，降低了决策效率。金融市场和机构信息从一家银行、三次会议到综合监管协调机构的传递成本增加。此外，依靠综合监管协调机构实施监管决策不是正常的监管行为，不会改变现有监管机构的管理现状，可能导致综合监管协调机构承担管理成本和失误。

其次，综合监督协调机构缺乏执行力。综合监管协调机构的管理目标与监管工具之间缺乏匹配，其目标是监管重大金融政策，而不是监管特定的金融机构和业务。从各国的实践来看，欧盟、英国和美国的金融稳定委员会(或系统性金融风险管理委员会)等综合监管协调机构类似于2013年在中国成立的金融监管部际协调会议，更具有磋商和信息沟通的特点。建立这种机制的出发点是在各部门之间讨论和讨论危机后的处理行为，因此不具备真正的日常监管职能。各国的实质性金融监管改革仍依赖于中央银行和监管机构职能的梳理、合并和配合，综合监管协调机构从未作为一个独立的方案存在过。这种设计无助于加强我国目前急需的金融监管框架、流程和工具的建设。

最后，综合监督和协调制度使该体系具有不对称的权力和责任。即使在应对系统性金融危机时，权力和责任的对称仍然是政府必须坚持的底线。综合监管协调机构由行政部门协调，实际上是将中央政府推到金融监管的最终责任人的位置，直接对金融市场的稳定负全部责任。一方面，它必然会付出过高的行政资源甚至政府的声誉，另一方面，它会进一步提高金融机构和公众对政府援助的直接依赖，从而导致市场主体不赔钱的问题。在财务管理制度设计的原则上，我们必须坚持避免使中央政府成为矛盾的对立面，而应该立足于使其成为矛盾的协调者。

(3)合理借鉴其他国家的监管方案，顺应国际潮流。

放眼世界，自2008年金融危机以来，从美国、英国、德国等发达国家到巴西、南非等发展中国家，国际金融监管体系改革的整体框架呈现出由央行主导和协调的宏观审慎监管趋势。它体现在以下两个方面:

首先，央行的宏观审慎管理被定义为防范和化解系统性金融风险的核心地位。2008年全球金融危机后，国际社会深刻反思了危机的成因和教训，认识到当前以金融机构个体稳健性为重点的微观金融监管缺乏对宏观经济和系统性金融风险的监测、评估和管理，有必要从宏观角度防范和化解系统性金融风险，弥补传统货币政策工具和微观金融监管的不足。在危机之前，大约三分之二的国家通过法律明确表示，央行有责任监督和管理金融体系。自2009年以来，这一比例已达到五分之四，并且仍在上升。世界上60多个国家通过修改《中央银行法》赋予了中央银行金融监管职能。二十国集团、国际清算银行等国际组织和主要经济体强调，要建立以央行为核心、货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管协调统一的新型金融管理体系。美国、欧盟、英国和德国相继成立了以央行为核心的系统性金融风险管理委员会，负责宏观审慎管理，加强宏观审慎管理与货币政策的协调。

其次，世界各国都加强了对具有系统重要性的金融机构的风险防范和监管，并将其纳入央行的管理范围。2010年6月，美国颁布了《多德-弗兰克法案》，将金融稳定监督委员会认可的具有系统重要性的金融机构和具有系统重要性的非金融机构纳入美联储的监管范围。美国保险集团(aig)、保诚金融(prudential financial)和通用电气金融服务公司(General Electric Financial Services Company，ge capital)被金融稳定监管委员会(Financial Stability Supervision Commission)指定为具有系统重要性的非银行金融机构，并被纳入美联储(Federal Reserve)的监管范围，这首次打破了保险公司在联邦层面没有监管机构的局面。2014年11月4日，欧盟启动了单一银行监管机制。欧洲央行直接监管130家具有系统重要性的银行，这些银行占欧元区银行业总资产的85%，占东道国国内生产总值的20%以上或总资产超过300亿欧元，并有权直接监管其他银行。2010年6月，英国通过了《2010年金融服务法案》，废除了金融服务管理局，并重新委托英格兰银行负责对存款机构、保险机构和重要投资公司等具有系统重要性的金融机构进行审慎监管。德国中央银行和金融监督局共同监管银行业。危机发生后，中央银行受托对德国金融市场进行宏观审慎监管，而金融监管局行使微观审慎监管权。南非储备银行作为中央银行，与金融服务理事会一起行使金融监管职责。南非储备银行负责监管所有银行金融机构，而金融服务理事会负责监管非银行金融机构。法国、爱尔兰等国建立了以央行为核心的金融监管框架。韩国修订了《韩国银行法》，通过扩大监管权限和增加宏观审慎工具，进一步加强央行维护金融稳定的职能。印度储备银行作为中央银行，不仅负责制定货币政策，还负责监管整个银行业金融机构。证券交易委员会和保险监督管理局分别负责监管证券业和保险业。

(4)建立以央行为主导的宏观审慎监管框架，与银监会、证监会和保监会合作，发挥好微观审慎监管的作用。

央行在金融体系中具有最后贷款人的职能，应处于宏观审慎管理的主导地位。它应确保央行获得市场信息，并在法律和实践中执行政策。因此，中国应在现有央行三次会议的基础上，建立以央行为主导和引领的宏观审慎监管框架，通过央行的协调作用，加强不同监管机构之间的联系，将宏观审慎监管和微观监管的协调机制纳入监管体系。

这种布置具有以下优点:

首先，构建一个集货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管于一体的金融管理体系，可以更好地协调货币政策、金融稳定和金融监管之间的关系，解决货币监管传导不畅的问题。

二是便于建立集中统一的金融基础设施(如货币支付清算结算系统、金融产品登记、托管、清算结算系统等)。)和金融综合统计系统(以及中央金融监管大数据平台)来解决系统性金融风险识别和预警能力不足的问题。

第三，央行牵头的监管工作相当于加强监管层面决策的统一，远胜于在三次会议之间建立另一种协调机制。非主导协调的最终结果可能是相互推诿、扯皮和拖延机会。以央行为中心的布局不仅可以纠正监管者在现行体制下的场地意识和行业保护倾向，而且有助于形成统一的监管标准，防止监管套利，防止盲目设立行业保护基金，理顺发展目标与监管目标的关系。

第四，通过监督分工有利于提高监督效率。央行负责宏观管理，在市场基本安全稳定时，不干预微观监管。允许个人产品违约和机构破产释放风险是化解系统性风险的必要措施，也是打破刚性赎回、促进金融市场价格形成的必要环节。只要不对系统的运行产生巨大影响，就有利于市场的健康发展，中央银行的资源不应用于保护个别中小银行和存款人的利益。新的金融模式，包括新的互联网金融和p2p机构，也应由微观监管部门负责消费者保护，并约束机构行为。

第五，有利于对具有较大市场影响力的金融控股公司的监管。金融危机的爆发表明，系统性风险滋生的载体不再局限于大到不能倒的传统银行，而是包括具有市场影响力的不同类型的金融机构；由于我国的制度原因，建立金融控股公司已经成为金融业从分业监管走向混业经营的有效途径。中国工商银行、中国建设银行和中国银行通过在海外设立独资或合资投资银行，已经转变为金融控股集团，中信、光大、平安等金融控股公司的市场份额正在逐步扩大。很难简单地按照行业分类进行监管，但如果按照规模来衡量，一旦达到标准，就可以纳入央行的宏观审慎管理框架。

(作者是中央财经大学中国银行研究中心主任、教授)

来源：安莎通讯社