代表委员热议长江保护 呼吁研究制定《长江法》

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今年年初，习近平总书记关于把恢复长江生态环境摆在压倒性位置、重在保护、轻在发展的讲话，在今年两会上引起了代表和委员们的强烈共鸣。

上海社会科学院经济研究所副所长、全国人大代表张兆安说，当前，在推进长江经济带国家战略的过程中，要加强长江流域的水资源保护和水污染防治，要求国家尽快研究制定《长江法》，建立长江流域综合协调管理机构。

全国政协委员、原交通部副部长徐祖元建议建立内陆水运转型发展示范区，探索可复制和推广的成功经验，推动更多内陆水运城市实现可持续发展。

生态安全问题日益突出

张兆安告诉记者，此前的调查发现，流域污染协调控制效果有限，生态安全问题日益突出。主要表现在四个方面:

重化工业沿长江密集分布，废水排放量迅速增加。有五大钢铁基地(上海、武汉、攀枝花、马鞍山和重庆)，七大炼油厂(上海、南京、安庆、九江、岳阳、荆门和武汉)，以及上海、南京和仪征的石化基地。有20多个化工园区正在建设或规划中，约有40万家化工企业聚集在沿海地区。以重化工业为主导的产业结构特征，长江流域废水年排放总量快速增长，20世纪70年代末仅为95亿吨/年，80年代末为150亿吨/年，90年代末为200亿吨/年，2007年为300亿吨/年，2013年为336.7亿吨/年，接近黄河年平均排放量。

农村生活污水处理率低，农业面源污染和畜禽养殖污染突出。长江流域农村基本实现了生活污水的大规模排放，随意排放现象严重。同时，长江流域是中国重要的粮食生产基地。长期以来，农业生产中存在着施肥过多、损失严重、肥料配比不合理等问题。特别是氮肥的实际利用率只有1/3，近2/3的氮肥通过挥发和降雨径流进入大气和江河湖泊，加剧了流域面源污染。此外，长江流域的养殖业广泛分布在农村地区，生产过程中产生的畜禽粪便和废弃物污染物也对流域水环境构成严重威胁。

重化工企业非法排放和泄漏现象严重，突发性水污染事故频繁发生。自2004年以来，长江流域重化工企业非法排放和泄漏有毒有害废水已造成近20起重大突发性水污染事故，如2004年四川省沱江氨氮污染事件、2006年湖南省湘江镉污染事件、2006年湖南省岳阳市砷污染事件、2009年江苏省盐城市苯酚污染事件等。仅2014年上半年，连续发生三起重大突发性饮用水污染事故，即上海崇明岛陈嘉镇水厂取水口苯酚污染事故、湖北武汉饮用水水源地氨氮污染事故和江苏靖江饮用水水源地臭气事故。这一系列突发事件表明，长江流域饮用水安全面临巨大风险。

长江中下游沿海污染带不断扩大，重金属、持久性有机污染物和内分泌干扰物等污染隐患凸显。长江流域城市污水排放基本以岸边排放为主，各种排污口密集分布在城市河段，污染效应重叠。然而，近岸水域水深相对较小，流速较低，稀释扩散能力有限，几乎成为所有入河污水的接收场所，形成近岸污染带。长江沿岸21个主要城市的污染带的长度一直在增加，从1982年的428.5公里增加到1992年的570公里，到本世纪初约为670公里，近年来仍约为600公里。除生化需氧量、氨氮、总氮、总磷等常规污染物超标外，重金属、持久性有机污染物、内分泌干扰物等300多种微量有毒有害污染物的检出频率和超标浓度近年来呈上升趋势，直接危及长江近500个取水口的水质。

张兆安告诉记者，此外，航运事故也对水源安全构成重大威胁。

长江是我国东、中、西部地区的黄金水道，承担着长江85%的散货运输和90%的中上游外贸货物运输，对促进区域经济社会协调发展发挥着重要作用。同时，长江也是长江沿岸的重要水源。长江沿岸有近500个取水口，涉及约1.4亿人口。近500个取水口大多为露天水源，抗风险能力差。一旦发生危险化学品泄漏等安全事故，将直接危及长江沿岸居民的饮用水安全，影响长江沿岸的生态环境和经济发展。

据长江海事局统计，1988年至2009年，长江海事局共查处船舶污染事故367起，其中重大事故23起，重大事故20起，一般事故22起，轻微事故302起。重大事故中，发生16起油污事故和7起化学污染事故，造成近1500吨溢油和1400多吨化学品泄漏。这不包括各种船只随意向长江倾倒垃圾和油污造成的水污染。大量污染物的集中排放不仅危及长江水环境质量，而且对长江近500个取水口构成直接威胁。

近年来，长江较为突出的船舶污染事故包括2012年2月由货船苯酚泄漏引发的江苏镇江水污染事件；2013年5月，乳山万吨级车轮与南京长江大桥的下沉相撞；2013年11月，湖北省荆州市的油轮造成城区停水，直接影响了长江沿岸的饮用水安全。

迫切需要建立流域综合管理机制

区域行政的划分和职能的重叠导致无法对河流流域实行统一管理。张兆安告诉记者，长江在行政管理上是分开的，走自己的路。地方政府注重地方发展，对下游环境利益重视不够，甚至忽视。

在一些地区，污染严重的行业，如化工、石化、造纸、印染、制药、农药、皮革、电镀等行业。，地处区域边界，存在上游排污和下游取水的情况，特别是在省级边界，更难协调，而且一些边界水环境功能不匹配，水质标准不一致。

在部门管理方面，水利部门负责水量和水能管理，环境保护部门负责水质和水污染防治管理，市政部门负责城市给排水管理。水资源保护规划与水污染防治规划、水功能区划与水环境区划、水资源与水环境管理监测体系与标准、数据共享之间缺乏有效协调，甚至存在明显冲突。

他说，目前流域管理机构的职能单一且有限，不能有效承担综合协调、监督和管理的责任。长江水利委员会和太湖流域管理局是流域管理机构。虽然《水法》规定了流域与区域相结合、监督与具体管理相分离的新管理体制，但它们都是水利部派出的机构，职能单一，主要实施单一的水利管理，不能根据流域和生态系统的完整性进行综合管理，也不能承担跨部门、跨地区的综合协调任务，对各地区的监督职能有限。

例如，长江水利委员会主要涉及水资源保护的专业规划和监测，缺乏对流域越权管理、违反流域规划和跨行政区水污染事件的行政制约手段。又如，2009年，太湖流域管理局率先建立了水环境综合管理信息共享平台系统，希望共享流域产业发展规划布局、污染源、基础设施、监测和事故等信息，但平台信息有限。

张兆安说，长江流域管理的法律法规不健全，责任机制和执法力度不够。根据《水法》，流域综合规划、水资源保护等专业规划由国家水利部门组织实施，专业规划应当服从综合规划；根据《水污染防治法》，流域水污染防治规划由国家环境保护部门编制和实施。现行法律没有明确综合规划与同一流域水污染防治规划的关系，以及如何协调水污染防治规划与综合规划和水资源保护规划的关系。

同时，根据《水法》，流域管理机构承担流域监测、流域规划和水功能区划定、流域水资源开发利用监督管理等具体任务，其他监督管理职责由水利部授权。组织定位的局限性导致其缺乏主动性、监督机制和配套的惩罚措施。当区域经济利益与流域整体利益发生冲突时，地方政府往往违反流域规划，过度使用或破坏水资源，或者对企业违法行为执法不力。仅靠协调难以解决实质性问题，需要强有力的约束机制和惩罚手段。

张兆安发现，经济手段和市场机制在水资源管理中没有充分发挥作用。水资源具有公共属性和强大的市场属性。长期以来，水资源产权不清，使得政府、企业和个人的权利、责任和利益不清，无法建立合理开发利用水资源的市场机制。水价没有按照其资源成本和工程成本合理定价，不能反映水资源的真实价值，不利于水资源的合理配置和有效利用，也不利于污染的减少和治理。

此外，长江流域水资源缺乏统一规划和严格管理。研究发现，近年来，长江上游三峡及其支流的调蓄能力不断扩大，已超过600亿立方米，梯级水库的蓄泄矛盾日益尖锐。迫切需要进行全面协调和科学调度，以消除对中下游水文形势的不利影响；中游的南水北调中线工程刚刚投入运行。中游洞庭湖、鄱阳湖水系上游水库群和控制水库的建设和运行，导致两湖水文情势和河湖水交换关系的深刻调整，两湖水资源供需矛盾日益突出；同时，长江流域上、中、下游也规划了区域水资源配置工程，如云南中央引水工程、陕西引黄工程、湖北北水资源配置工程、安徽引黄工程、安徽引黄工程等。仅长江下游干流就有600多个调水工程，流域间调水与流域内用水、流域与区域用水之间的矛盾日益尖锐。

这些蓄水、调水、引水和取水工程的规划和建设往往是单项工程示范，没有充分考虑它们的叠加效应和综合效应。张兆安说，近年来长江中下游季节性缺水、水质恶化和盐潮入侵暴露出长江水资源缺乏统筹管理的弊端。迫切需要建立协调电网、用水户、水电工程、航运和跨流域调水的水资源调度咨询系统，以及跨部门、跨行业和跨区域的流域水资源统一调度系统，以协调水电站的生产、生活和生态用水，形成电力调度服从水调度的水资源调度秩序。

构建低碳环保绿色水运体系

张兆安建议，全国人大应及时开展立法调查，尽快制定《长江法》，明确流域管理的目标、原则、制度和机制，明确流域管理机构实施流域综合管理的主体地位，明确相关部门的职责和任务，建立流域综合规划、流域水资源管理、水资源保护、水生态保护、水污染防治、河道管理、防洪抗旱、水利工程管理等各项制度和措施，规范长江流域管理

同时，明确了长江流域综合治理的经济技术保障措施。通过法律制度，可以大力推进流域经济发展方式的转变，促进经济社会发展与水资源和水环境承载能力相适应，保障流域经济社会可持续发展，维护防洪安全、供水安全和生态安全。

张兆安建议借鉴欧洲莱茵河流域和美国田纳西河流域综合管理的成功经验，建立国家层面的长江流域综合协调组织。制定统一的发展规划和环境标准，建立流域综合治理协调机制，实现流域水资源优化配置和统一调度，建立统一的信息公开和通报机制。探索长江流域综合协调管理机构模式，建立长江水资源资产管理制度和长江段水质责任追究制度，强化行政和刑事制裁。

新常态下，内河运输供需失衡、市场持续低迷严重，传统发展模式不可持续，加快转型发展迫在眉睫。徐祖源告诉记者，内河运输存在发展基础差、企业规模小、组织化程度低、综合竞争力弱、整合困难等突出问题。建立内河运输转型发展示范区，探索可复制和推广的成功经验，推动更多内河运输城市实现可持续发展。

徐祖元建议，内陆水运城市的发展应统筹安排，加强城市内部功能规划，促进水路、海岸线、码头、临港工业园区、物流园区和城镇的有机互动，构建临港产业、生产和生活服务业一体化发展的临港产业体系。联动互通的交通网络体系建设将进一步促进内河城市、区域中心城市和沿海港口城市的有机联系。

在发展过程中，应建立低碳环保的绿色水运体系，努力加强水上漂浮污染源的控制，提高公共码头的综合利用效率。徐祖元认为，应完善智能化、高效化的管理服务体系，积极推进一卡航运系统，建设数字化航道，逐步形成以标准化、大型化、专业化船型为主体的内河集装箱船队。

希望政府在促进企业专业化和集约化经营、设立港口产业发展基金、鼓励运输企业多元化投资和集团化等方面给予优惠政策。徐祖远说道。

《中国商报》记者从环境保护部获悉，今年，环境保护部将启动实施重大生物多样性保护工程，提前开展长江经济带生物多样性背景调查评估和国家生态观测点(点)建设，并会同财政部制定加快建立上下游流域横向生态补偿机制的指导意见。

长江流域水资源缺乏统一规划和严格管理，突发性水污染事故频发。摄影/张克

来源：安莎通讯社