如何防止改革“空转”

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王东斌

近日，财政部财政司的专家在“2015中国改革论坛”上发表讲话，认为如果部委忙于发布、传达和监督，后续部门忙于报道，改革很可能出现“滑坡”和“空转向”的现象，令人震惊。2015年2月17日，习近平总书记在省部级领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神座谈会开幕式上强调:“制定好文件只是长征的第一步，关键在落实。”由此可见，制定好的文件(顶层设计)和实施好的文件(基层探索)都是治理体系和治理能力现代化的重要内涵，其中基层的实施和探索实践对形成改革的动力尤为重要。

俗话说，“上有千丝万缕，下有一针”。“千行”对应大量的部级文件。在实践中贯彻落实，促进改革发展，主要依靠基层“穿针引线”，即通过各种政策之间的联系、组合和关联，探索出一个切合实际、因地制宜的实施方案。在上述讲话中，习近平总书记强调“要防止无知、断章取义、任劳任怨，就必须了解总体政策安排与具体政策的关系，系统政策链与一定政策环节的关系，政策顶层设计与政策分层对接的关系，政策统一与政策差异的关系，长期政策与阶段性政策的关系”，这充分表明政策能力包含着丰富的实践内涵，政策组合与对接本身就包含着中央与地方政府的互动

顶层设计侧重于处理“千行”，它不仅处理前后文档的统一，以防止不一致，还处理部门之间的文档协调，以防止相互制约。因此，顶层设计的背后是部门协调和改革协同的问题。只有理顺以上“千条线”,才能为基层提供清晰的原则边界、政策依据和探索空，更有利于发现政策的出发点和落脚点，逐步形成深化改革的现实动力。

十八届三中全会以来，一方面，一大批顶层设计层面的政策文件不断出台，另一方面，各种类型的改革试验区不断启动，探索可以复制和推广的创新经验。从这个角度看，深化改革的核心仍然是顶层设计与基层探索的关系。其中，一个关键问题是国家“牌照”试点和地方“牌照”试点之间的关系。以农村土地金融改革为例，2015年8月，国务院发布了《农村承包土地和农民住房产权抵押贷款试点指导意见》，各地正在申请国家“两权”抵押贷款试点。此前，许多地方开展了农民土地经营权和住房产权试点，许多地区开展了“三权”、“五权”等农村产权融资创新。那么，在国家试点启动后，如何界定地方试点的合法性是至关重要的，二者应该是一种相互促进、协同增效的关系。只有理顺它们之间的关系，才能在顶层设计和基层探索之间建立起一个良性互动的完整循环，从而形成一个激励地方探索的机制，而不是挫伤或压制地方试点和基层探索的积极性。

中央全面深化改革领导小组第七次会议指出，“对改革开放认识和实践的每一次突破和发展，都来自人民群众的实践和智慧”，要“促进顶层设计与基层探索的良性互动和有机结合”。要全面深化改革，在加强顶层设计的同时，不能忽视基层探索是改革实践的动力。防止改革的“空转向”,关键在于促进两者的有机结合和良性互动，形成一个实践的动力和完整的循环。

来源：安莎通讯社