安徽求解农地颁证后五大难题

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地方改革案例调查(14)

本报记者王永春桑强兵

看看中国的任何一个产粮县，李伟能获得贷款都是一个老套的话题。记者采访了他，因为“刻板印象”意味着普遍代表性。

“利用土地转让营业执照借款100万元，沉睡多年的土地资产终于成为发展所需的‘真金白银’。”2015年7月20日，安徽省宿州市墉桥区吉杰乡的大型粮食种植户李伟和雷博农机专业合作社董事长同时领取了土地流转管理证和100万元贷款。现在，10个月过去了，李伟回忆起他得到贷款时的情形，仍然说他“非常激动”。

由于同时具有东、中、西三个区域的地理特征，安徽已成为中国农村改革多项内容的试点地区，也是农村土地承包经营权登记发证的试点地区。早在李伟收到证书的前12天，即2015年7月8日，安徽省首批农村土地承包经营权登记发证试点在中国农村改革试点凤阳县小岗村登陆。

无论是从解决大规模土地生产的需求还是缓解农村资金短缺的角度来看，农村土地承包经营权的登记发证都备受期待。在希望的信任下，自2008年中央政府安排农村土地承包经营权登记发证以来，安徽农村土地承包经营权登记发证的实践探索从早期的农村试点转变为全县推广的新阶段。目前，2014年首批20个全县推进试点县(区)完成确权登记，认证工作已经结束；2015年新启动的65个县(市、区)已完成承包土地实地测绘；其余22个县(市、区)和县级非行政区划单位也于2015年9月开始试点。预计该省的所有权登记和认证将于2016年底全部完成，比中央政府的要求提前一年。

安徽如何在全省范围内承担推进农村土地承包经营权登记发证的任务？如何积极探索有效利用权属登记发证后续成果的经验。如何充分发挥登记发证权在深化农村改革中的基础性作用？对此，《中国经济时报》记者参加了由安徽省农业委员会和安徽农业大学联合组织的“安徽省农村土地承包经营权确权登记发证试点工作跟踪结果调查”，并走访了安徽省寒山县、铜陵县、颍泉区、晋安区和金寨县。在调查过程中，记者发现，农地确权认证不是“灵丹妙药”，解决了一些老问题，但也出现了新问题，新老问题交织在一起，也考验了安徽的智慧

新土地证的四项新功能

“我的2.35亩承包地和我的‘身份证’是一样的，就是说，将来会流出来，我们也可以知道自己的土地在哪里。”53岁的周党志是安徽省凤阳县小岗村小吴组的一名村民。他只知道他有4块地，大约2英亩；现在，经过实际的测绘和权利确认，不仅土地面积，而且空的位置都已明确。周党智说他家以前有一本“小书”，但是“小书”上只写他家有几亩地，没有别的。这么多年来，这本书不知道放在哪里，“因为根本不需要它。”

"此证相当于农村土地的“第二代身份证”. "对于新发放的土地证书，安徽省农委经济管理司司长赵表示，与第二轮农村土地承包中发放的土地承包经营权证相比，新发放的农村土地承包经营权证不仅有全省统一的土地承包编号和宗地代码，而且有完整的宗地图，土地信息清晰明了。“开展农村土地承包经营权登记发证，稳定了土地承包关系，促进了农业规模化经营，促进了农民增产增收，将进一步释放农村改革发展的活力。”赵对说道。

至于认证后的好处，李薇就是其中一例。李伟是近年来在墉桥区崛起的一个粮食种植大户。通过土地转让，他开发了6900多亩改良种子种植基地，并成立了微博种植家庭农场和雷博农机专业合作社。随着经营规模的不断扩大，资金不足的问题日益突出。然而，由于缺乏有效的抵押品，很难从银行获得贷款。据安徽省农业委员会统计，“十二五”以来，安徽省土地流转进入加速发展阶段。

截至2015年底，安徽省耕地流转率达到46.8%，达到2921.9万亩。全省有农民合作社6.3万个，家庭农场3.2万个，现代农业产业化综合企业近900个，规模以上农产品加工企业5922个，农机植保社会化服务组织1.8万多个。新的农业经营实体已经成为流通的主力军。随着流通平台的建设和各地配套政策的完善，土地流转逐渐从农民自发流转转变为政府引导和市场对接，流转形式不断创新。除了原有的转包、转让、交换和租赁形式外，股份合作和土地托管已经成为一种新的流通形式，具有旺盛的生命力。

“试点工作务实有效，取得了惠及各方的综合效益。试点实践证明，实行土地权利登记发证，利国利民。”赵得出结论，首先是要进一步稳定农村土地承包关系。确权登记发证解决了土地承包面积不准确、四区不清、空位置不清、登记不健全等问题。，解决了多年遗留下来的一些历史矛盾，从法律和制度方面进一步明确了农村土地的产权，为进一步稳定农村土地承包关系奠定了基础。二是促进适度规模经营。确权登记发证从地籍上固化了农民的产权，加强了农民土地承包经营权的产权保护，将“户籍”纳入承包土地，给农民一个“定心丸”，解除了农民对土地长期流转的担忧，为土地流转和规模经营创造了条件。第三，增加了农民的财产性收入。所有权登记发证后，农民承包土地面积较第二轮承包土地面积普遍增加，农民土地流转收入也有所增加。例如，金安区马头镇和横塘岗镇的实测面积为78687.3万亩，比第二轮承包面积多20267万亩，增长45%，当地农民土地出让金总收入平均增长30%左右。四是农村土地融资能力提高。所有权登记发证后，许多县积极开展土地承包经营权抵押贷款试点，使土地融资成为可能，从而逐步释放农村土地制度改革的红利。

丰富但仍需探索的安徽实践

虽然持有土地证，但这并不意味着全省农民都能像李薇一样顺利实现抵押贷款。“土地转让管理权证的发行为农业经营实体提供了有效的抵押。作为金融机构，它也可以规避贷款风险。但是，由于这种产权不完全，市场发育不完全，一旦出现风险，银行很难应对这一批。抵押资产，所以银行没有动力。”苏州农业银行墉桥支行行长邵兵说。

即便如此，基于土地所有权的认证，其效力依然不可磨灭。农地确权认证被称为“从死产到活命”的一次惊心动魄的飞跃。这一飞跃的前提是，中央政府允许土地经营权的转让和抵押，并从产权入手，使“农村死产可以转化为生存权和生存权”，从而充分激发农业和农村的活力。

“农村土地承包经营权登记发证取得了极其宝贵和重要的成果，如何利用好来之不易的成果更好地为现代农业发展服务，是深化农村改革中值得研究的问题。为此，首批20个试点县(区)按照省委、省政府的要求，紧紧围绕扩大登记结果的效果，在实践中进行了许多有益的探索，取得了初步成效。”赵对说道。

记者在合肥市六安区和庐江县发现，各区县都加大了投入，建立了承包经营权信息管理服务中心，准确记录了承包经营权确认的基本信息，实现了登记、查询、变更、注销和分析等信息管理。铜陵县、铜陵市等地围绕确权后的农村土地承包经营权管理，探索建立了明确分工后的农村土地承包经营权管理机制，确定了确权后的农业部门和乡镇负责土地承包经营权和纠纷调解。国土资源部门将确权后的承包经营权纳入房地产管理，档案部门负责确权登记和认证的综合档案管理，实现了确权后正常管理的规范化和制度化。

阜阳市颍泉区等县(区)建立了农村土地经营权交易平台，制定了农村产权转让交易中心建设实施方案，依托区、镇、村三级便民服务体系，探索建立“组织法制化、交易规范化、操作流程化、管理制度化、资源利用最大化”的农村产权交易体系，为促进土地等要素的流动开辟了渠道安徽农业大学经济管理学院副教授、博士肖双喜表示，凤阳县、金寨县颁发了《农村土地承包经营权证》，并向新办农业企业发放了《农村土地流转管理证》，完善了土地流转登记制度，为规范土地流转、实现土地经营权抵押贷款奠定了基础。

在调查中，记者发现，目前安徽农村土地承包经营权确认后，有三种产权实现模式。

一是发展农村土地经营权抵押贷款。前20个试点县(区)中有近10个开展了土地经营权抵押贷款业务。六安市金寨县利用土地经营权抵押向三家猕猴桃合作社发放贷款600万元；铜陵县办理了4笔土地承包经营权抵押贷款，贷款总额230万元。二是创新土地经营权的融资方式。阜阳市颍泉区在确权登记结果的基础上，与国源保险、PICC、颍泉农村商业银行等金融机构共同探索“保险+信贷”、“产权+信贷”、“信贷+信贷”、“担保+信贷”等多种模式，成功发放农村土地使用权抵押贷款305万元。第三，探索农村土地承包经营权。马鞍山市汉山县林头镇陈墩村的一些村民小组将确认的土地量化为股份，交给宏达农机专业合作社经营。收入在年底按份额分配给加入合作社的农民。

“确权发证也初步探索了确权结果在农村土地流转和土地收购中的应用。”安徽农业大学经济与管理学院讲师、博士杜宇可以分析得出，农民承包土地的面积更准确，四个界限和空房的位置更清晰。目前，在第一批试点县(区)中，土地确认的结果已经有效地运用到土地流转和土地征收中。金寨县梅山镇龙湾村472亩土地的转让和1000亩耕地的征用，都应用了各方认可的测绘成果。

改革需要解决五个新问题

根据国家对农村土地承包经营权登记发证的总体要求，土地承包经营权成果的应用不仅应体现在与土地承包经营权的设立、转让、交换、变更和抵押相关的正常管理服务中，还应体现在产权、产权、农业管理和乡村治理等方面。但是，在调查中，记者发现，扩大后续确权结果的使用仍存在一些障碍。

首先，需要巩固权利确认的登记和认证结果的法律地位。农村土地承包经营权登记发证按照房地产登记管理程序进行。农村土地承包经营权登记后，农民的土地承包经营权由原来的承包经营转变为登记经营。土地承包经营权作为农民的物权，其成果必须与现行法律法规相衔接，以保证土地承包经营权登记成果的管理和应用的法制化。目前，制约安徽省确认成果利用的主要有三个方面:一是农村土地承包经营权登记成果的法律地位不明确。相关法律尚未赋予农村土地承包经营权登记结果明确的法律地位，影响了确认结果的法律效力，不利于确认结果的有效使用；二是相关法律法规需要梳理和修订。《土地法》、《土地合同法》、《担保法》关于农村土地承包经营权的调整、期限和抵押担保的具体内容明显滞后于农村改革的实际活动，需要进行梳理和修订；第三，相关政策文件的表述需要修改。按照“三权分立”的理论，如“农村土地承包经营权流转”和“农村土地承包经营权交易”，继续使用承包权和经营权分离的政策表述已不再合适。

二是农村土地承包经营权正常管理的障碍。所有权登记发证是一项重大的阶段性工程，发证后的正常管理也将是一项长期的任务。然而，从安徽的实践来看，确权后的正常管理仍存在诸多障碍:一是农村公益性建设用地需求可能影响确权后登记结果的稳定性。权利确认后，对农村土地征收和占用进行制衡，有利于保护农民权益。但是，随着美丽农村建设、农村土地改良和高标准农田建设的推进，土地利用需求可能会影响登记结果的稳定性；第二，农村土地承包经营权确认后变更的法律程序和管理制度有待完善。所有权登记发证后，集体经济组织内部因户籍变更、交换、转移和注销而引起的农村土地承包经营权变更，需要依法明确程序要求，建立规范的登记、审核和备案制度，同时需要建立和完善相关法律法规和管理制度；第三，权利确认登记结果的信息利用水平不高。被调查的县(区)普遍反映，由于国内缺乏顶层设计，确权登记结果的信息化步伐相对滞后，阻碍了确权登记结果的有效利用；第四，权利确认登记结果的规范化管理薄弱。目前，安徽省乡镇农业经济管理机构还不完善。权利确认后，土地承包经营权变更、交换、流转和规范化的工作机制缺失，尤其是信息档案确认、土地流转和纠纷调解工作难以落实，严重影响了权利确认结果的利用；第五，确认结果的移交需要澄清。根据现行法律，农村土地承包经营权的管理主体是各级农业行政主管部门。在房地产管理体制的改革和设计中，土地承包经营权被纳入房地产管理。过渡期结束后，农村土地承包经营权登记发证结果将移交给土地和房产管理部门。但是，目前还不清楚如何移交土地承包经营权，今后由谁来负责土地承包经营权的日常管理和矛盾纠纷的调解，县(区)农业和土地部门对此都有疑问。

第三，是规范和引导农村土地经营权有序流转的障碍。据调查，土地所有权登记发证有效促进了土地流转的规范有序，但仍存在以下问题需要解决:一是土地所有权登记后农民承包土地的实测面积增加，引发了农民对原流转土地租金的要求。调查发现，不少当地农民在确认权利后，要求改变以往流转合同中的流转面积，主张提高流转租金，但流入方并不同意，这给已经流转的土地带来了一定程度的不稳定性；第二，新型农业经营主体的农地基本建设在一定程度上受到制约。经过所有权的登记和认证，承包商的权利意识明显增强。当新的农业经营实体需要在转让的土地上建设基础设施进行经营活动时，往往会因为改变土地的原有形式和边界而遭到承包商的反对，从而降低了新的农业经营实体进行农田建设的积极性。

第四，农村土地承包经营权产权实现的障碍。所有权登记发证后，承包土地作为用益物权，进一步巩固了农民的土地产权。根据中央政策，农村土地承包经营权可以用于抵押融资。然而，在实践中，农村土地经营权融资仍存在诸多困难:一是农村土地流转经营权缺乏有效的凭证。目前，安徽省许多试点地区在登记发证的基础上，向新的土地流转经营主体发放了《农村土地流转管理证》，作为流转后土地经营权抵押贷款的凭证。但是，县级地方政府发行的流通管理证书的有效期和适用范围有限，金融机构对其不太认可；二是土地经营权抵押处置渠道不畅。抵押品能否处置和变现是控制银行风险的关键。目前，由于土地经营权的实现将伴随着承包权，当流转操作中存在风险且有必要实现处置时，就没有法律依据，这使得经营权的抵押融资更加困难；第三，农村土地承包经营权的价值难以评估。在土地出让实践中，不同地方的出让金支付期限和金额存在差异，且经营收入也不稳定，给贷款时经营权的价值评估带来困难。贷款时，许多领域的经营权价值往往被低估；第四，承包人普遍反对农村土地承包经营权抵押。农村土地承包经营权抵押时，需要承包人从法律层面签字确认。但是，由于承包人对农村土地经营权的分割管理缺乏了解，他担心自己的利益受到损害，阻碍了农村土地经营权的抵押融资，也使得银行在发放经营权贷款时存在一些顾虑。

第五，惠农政策与权利确认的实现相联系后，惠农的利益分配模式可能发生变化。根据农业部等六部委文件精神，未来确认结果将为土地经营权转让、土地纠纷调解、补贴政策完善、征地补偿和抵押担保提供重要依据。但是，从现实的角度来看，目前安徽许多地区对农民的普惠制补贴不是基于第二轮土地承包，而是基于农村登记人口的数量。如果受益政策与权利确认的实现相联系，受益利益的原有分配模式将发生变化，这可能会引起争议，从而降低受益政策的实施效果。

来源：安莎通讯社